TA06 · 2ème Chambre — 11 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une ordonnance n° 2303207 du 12 avril 2023, enregistrée le même jour au greffe du tribunal administratif de Nice, la présidente du tribunal administratif de Marseille a transmis au tribunal administratif de Nice, en application de l’article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête présentée par la société Electricité de France. 
 
Par cette requête, enregistrée le 4 avril 2023 au greffe du tribunal administratif de Marseille, la société Electricité de France, représentée par Me Bass, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler, d’une part, la décision du 6 février 2023 par laquelle le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) de Provence-Alpes-Côte d’Azur a rejeté son recours contre l’injonction du 21 décembre 2022 du directeur général de la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) Sud-Est et maintenu les mesures de prévention et délais d’exécution fixés par cette même injonction, et, d’autre part, la décision du 21 décembre 2022 ; 
 
2°) de suspendre l’exécution de ces deux décisions ;  
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat et de la CARSAT Sud-Est la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La société requérante soutient que :  
 
- les décisions qu’elle attaque ont été signées par une autorité incompétente ; 
- elle n’a pas été informée de la possibilité de demander communication de son dossier, en méconnaissance de l’article L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- les décisions qu’elle attaque sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que, d’une part, les injonctions méconnaissent le fait que la mise en place de garde-corps constitue l’un des objets du chantier dont elle est maître d’ouvrage et, d’autre part, méconnaissent le fait que le principe de supplétivité des équipements de protection individuelle est le seul trouvant à s’appliquer faute de pouvoir mettre en place un équipement de protection collectif. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 janvier 2024, le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d’Azur conclut au rejet de la requête. Il fait notamment valoir que les conclusions à fin d’annulation de la décision du 21 décembre 2022 prise par la CARSAT Sud-Est sont irrecevables qu’aucun moyen n’est fondé. 
 
Par un mémoire enregistré le 31 janvier 2024, la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail du Sud-Est, représentée par Me Boisneault, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
La CARSAT du Sud-Est soutient que les conclusions à fin d’annulation de la décision du 21 décembre 2022 sont irrecevables et qu’aucun moyen soulevé n’est au demeurant fondé. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de la sécurité sociale ; 
- le code du travail ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience publique. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 13 novembre 2025 : 
 
- le rapport de M. Bulit ;   
- les conclusions de M. Holzer, rapporteur public, 
- et les observations de Me Froissart, substituant Me Bass, pour la société EDF, la DREETS Provence-Alpes-Côte d’Azur et la CARSAT du Sud-Est n’étant ni présentes ni représentées. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société Electricité de France (ci-après « EDF »), qui exploite le canal de Clans (Alpes-Maritimes) en aval du barrage de Bancairon, a engagé en mai 2022 des travaux de mise en sécurité du canal de Clans à destination des travailleurs amenés à évoluer sur le canal, confiés à la société Hydrokarst. Elle demande au tribunal d’annuler la décision du directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d’Azur du 6 février 2023, prise en application de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale, rejetant son recours administratif contre l’injonction prononcée à son égard par le directeur général de la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail (ci-après « CARSAT ») Sud-Est le 21 décembre 2022 pour la prévention de risques professionnels encourus par les salariés employés à la réparation du barrage, à la suite d’un accident mortel survenu sur le chantier de mise en sécurité du canal, ensemble d’annuler cette dernière décision. Elle demande également de suspendre en outre l’exécution des décisions susmentionnées.  
 
Sur l’étendue du litige :  
 
2. D’une part, aux termes de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale : « La caisse régionale peut : 1°) inviter tout employeur à prendre toutes mesures justifiées de prévention, sauf recours de l'employeur à l'autorité compétente de l'Etat qui doit être saisie et doit se prononcer dans les délais qui sont fixés par voie réglementaire (…) ». Aux termes de l’article R. 422-5 du même code : « L'autorité compétente pour l'exercice des pouvoirs prévus au 1° du premier alinéa de l'article L. 422-4 est le directeur régional du travail et de l'emploi ». Il résulte de ces dispositions que le recours administratif qu’elles prévoient devant le directeur régional du travail présente un caractère obligatoire, préalable à la saisine du juge. 
 
3. L’institution d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu’elle est seule susceptible d’être déférée au juge de la légalité. Si l’exercice d’un tel recours a pour but de permettre à l’autorité administrative, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale, sans attendre l’intervention du juge, la décision prise sur le recours demeure soumise elle-même au principe de légalité. 
 
4. Il résulte de ce qui précède que la décision du 6 février 2023 par laquelle le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d’Azur a rejeté le recours de la société EDF contre la décision de la CARSAT Sud-Est du 21 décembre 2022 s’est substituée à cette décision et qu’elle est, par suite, la seule susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux. Il s’ensuit que les conclusions dirigées par la société EDF contre la décision du 21 décembre 2022, dépourvues d’objet dès l’introduction de la requête, sont irrecevables et les écritures de la CARSAT Sud-Est constituent des observations dans le cadre de la présente instance. 
 
5. D’autre part, aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision ». L’article R. 522-1 du même code prévoit : « La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit contenir l'exposé au moins sommaire des faits et moyens et justifier de l'urgence de l'affaire. / A peine d'irrecevabilité, les conclusions tendant à la suspension d'une décision administrative ou de certains de ses effets doivent être présentées par requête distincte de la requête à fin d'annulation ou de réformation et accompagnées d'une copie de cette dernière ». 
 
6. Si la société EDF présente, outre des conclusions à fin d’annulation, des conclusions tendant à ce que le tribunal suspende l’exécution des décisions en litige, de telles conclusions, ainsi qu’il est soutenu dans les observations de la CARSAT Sud-Est, sont irrecevables faute d’avoir été présentées dans une requête distincte, comme le prescrivent les dispositions de l’article R. 522-1 du code de justice administrative. Elles ne peuvent, par suite, qu’être rejetées. 
 
Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision du 6 février 2023 :  
 
7. En premier lieu, par une décision n° R93-2023-003 du 5 janvier 2023, régulièrement publiée au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture de région de Provence-Alpes-Côte d’Azur le 12 janvier 2023, le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d’Azur a donné délégation à M. A... B... pour signer les décisions relatives au recours formés contre les injonctions de la caisse primaire d’assurance retraite et de la santé au travail en application des articles L. 422-4 et R. 422-5 du code de la sécurité sociale. Cette publication a eu pour effet de rendre exécutoire cette décision, sans que la société requérante puisse utilement soutenir qu’elle n’aurait pas été notifiée aux intéressés. Ainsi, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision du 6 février 2023 doit être écarté. 
 
8. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 122-2 de ce code : « Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ». Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : « Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables : (…) 4° Aux décisions prises par les organismes de sécurité sociale (…) sauf lorsqu’ils prennent des mesures à caractère de sanction (…) ». 
 
9. La décision du 21 décembre 2022 de la CARSAT Sud-Est, qui est un organisme de sécurité sociale, d’enjoindre à un employeur de mettre en œuvre des mesures de prévention et qui l’informe seulement qu’il est passible d’une cotisation supplémentaire si, à l’expiration du délai imparti il n’a pas exécuté ces injonctions, ne constitue pas une sanction et n’est donc pas soumise au respect de la procédure contradictoire instituée par les articles du code des relations entre le public et l’administration cités au point précédent et il en va de même de la décision du directeur de la DREETS PACA rejetant le recours dirigé contre ces injonctions et les confirmant. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense, tels qu’ils sont prévus par les dispositions citées au point 8, doit être écarté. 
 
10. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 4121-1 du code du travail : « L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : / 1° Des actions de prévention des risques professionnels, y compris ceux mentionnés à l'article L. 4161-1 ; / 2° Des actions d'information et de formation ; / 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. / L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes ».Aux termes de l’article L. 4121-2 du même code : « L'employeur met en œuvre les mesures prévues à l'article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants : / 1° Eviter les risques ; / 2° Evaluer les risques qui ne peuvent pas être évités ; / 3° Combattre les risques à la source ; / 4° Adapter le travail à l'homme, en particulier en ce qui concerne la conception des postes de travail ainsi que le choix des équipements de travail et des méthodes de travail et de production, en vue notamment de limiter le travail monotone et le travail cadencé et de réduire les effets de ceux-ci sur la santé ; / 5° Tenir compte de l'état d'évolution de la technique ; / 6° Remplacer ce qui est dangereux par ce qui n'est pas dangereux ou par ce qui est moins dangereux ; / 7° Planifier la prévention en y intégrant, dans un ensemble cohérent, la technique, l'organisation du travail, les conditions de travail, les relations sociales et l'influence des facteurs ambiants, notamment les risques liés au harcèlement moral et au harcèlement sexuel, tels qu'ils sont définis aux articles L. 1152-1 et L. 1153-1, ainsi que ceux liés aux agissements sexistes définis à l'article L. 1142-2-1 ; / 8° Prendre des mesures de protection collective en leur donnant la priorité sur les mesures de protection individuelle ; / 9° Donner les instructions appropriées aux travailleurs ». Aux termes de l’article L. 4121-4 de ce code : « Lorsqu'il confie des tâches à un travailleur, l'employeur, compte tenu de la nature des activités de l'établissement, prend en considération les capacités de l'intéressé à mettre en œuvre les précautions nécessaires pour la santé et la sécurité ». 
 
11. En l’espèce, la société EDF soutient que la décision portant injonction est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que, d’une part, les injonctions méconnaissent le fait que la mise en place de garde-corps constitue l’un des objets du chantier dont elle est maître d’ouvrage et, d’autre part, méconnaissent le fait que le principe de supplétivité des équipements de protection individuelle est le seul trouvant à s’appliquer faute de pouvoir mettre en place un équipement de protection collectif. Il ressort toutefois des pièces du dossier que si la mise en place de garde-corps, en vue de sécuriser les opérations d’entretien menées par les salariés pendant la phase d’exploitation, constitue une partie des travaux à réaliser, une telle circonstance ne fait pas obstacle à ce que la société EDF, en sa qualité de maître d’ouvrage, assure également, pendant la phase de chantier, la sécurité des salariés procédant aux travaux de sécurisation, le cas échéant par l’installation de moyens de préventions de même nature pour les phases de chantier et d’exploitation. Il ressort également des pièces du dossier que si la société a mis en place un système de protection individuelle, elle ne justifie pas de l’impossibilité de mettre en œuvre des moyens de protection collectifs, alors que ceux-ci présentent un caractère prioritaire sur les premiers, comme le prévoient les dispositions des articles R. 4323-59, R. 4323-60 et R. 4323-61 du code du travail. Par suite, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation doit être écarté. 
 
12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par la société EDF doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
13. D’une part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société EDF en application de cet article. 
 
14. D’autre part, et compte tenu de ce qui a été dit au point 4, les conclusions de la CARSAT du Sud-Est, qui n’est qu’observateur dans la présente instance, au titre des mêmes dispositions doivent être rejetées.  
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de la société EDF est rejetée. 
 
Article 2 : Les surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Electricité de France et au ministre du travail et des solidarités. 
 
Copie en sera adressée au directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d’Azur et à la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail Sud-Est. 
 
 
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
  
M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président, 
M. Bulit, conseiller, 
Mme Cueilleron, conseillère, 
Assistés de Mme Martin, greffière.   
  
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 décembre 2025. 
  
 
Le rapporteur, 
  
 signé  
  
J. Bulit 
  
   
   
Le président, 
  
 
signé 
  
      F. Silvestre-Toussaint-Fortesa           La greffière, 
  
signé  
  
                                                              C. Martin  
  
  
La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme, 
Le greffier en chef, 
Ou, par délégation, la greffière