TA30 · 4ème Chambre — 8 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
I. Par une requête n° 232592 et un mémoire, enregistrés le 11 juillet 2023 et le 18 mars 2024, la société Elugna, représentée par la SELARL Grimaldi et associés, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision du 11 mai 2023 par laquelle le maire de la commune du Grau-du-Roi a arrêté le plan définitif d’installation des terrasses des commerces de la place de la République ; 
 
2°) d’annuler la décision du 11 mai 2023 du maire la commune du Grau-du-Roi en tant, d’une part, qu’elle limite à 108 m² son autorisation d’occupation du domaine public et, d’autre part, qu’elle accorde à la SASU Cinq & Sept le droit d’occuper le domaine public sur la place de la République ; 
 
3°) d’enjoindre au maire de la commune du Grau-du-Roi de lui délivrer une autorisation d’occupation du domaine public correspondant à sa demande pour l’année 2023 ; 
 
4°) de mettre à la charge de la commune du Grau-du-Roi une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- le plan d’occupation définitif du domaine public de la place de la République et le courrier du 11 mai 2023 ont un caractère décisoire ; 
- la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente, seul le conseil municipal l’étant en matière de gestion du domaine public en application de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales ; 
- la modification du plan d’occupation du domaine public en cours d’année méconnaît les dispositions de l’article 2.2 du règlement municipal de la commune du Grau-du-Roi du 16 avril 2015 ; 
- le maire du Grau-du-Roi a méconnu les dispositions de l’article 2.1 de ce même règlement, d’une part, en réservant à M. A... une autorisation d'occupation temporaire du domaine public et, d’autre part, en accordant le 30 mars 2023 une autorisation à la société Cinq & Sept avant son enregistrement au registre du commerce et des sociétés (RCS) ; 
- la procédure d’instruction des demandes d’autorisation d'occupation temporaire du domaine public régie par les dispositions de l’article 2.2 du même règlement n’a pas été respectée dès lors qu’une partie du domaine public avait été réservée dès le 30 mars 2023 à la société Cinq & Sept, qu’il n’est pas établi que cette société a présenté un dossier complet et que l’occupation du domaine public consentie à cette société le 11 mai 2023 au lendemain de son enregistrement au RCS démontre une dispense d’instruction ; 
- l’autorisation d'occupation temporaire du domaine public consentie au titre de l’année 2023 à la société AP en l’absence de paiement par cette dernière de la redevance due pour les établissements Chez Romi et Chez Lola au titre de l’année 2023 méconnaît les dispositions de l’article 3.6 du même règlement ; 
- la société Cinq & Sept a bénéficié d’un traitement de faveur injustifié constitutive d’une rupture d’égalité entre les commerçants portant atteinte à la liberté de commerce et d’industrie ; 
- la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d'appréciation.  
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 janvier 2024 et le 5 février 2025, la commune du Grau-du-Roi, représentée par l’AARPI Hortus avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Elugna au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que :  
- la requête est irrecevable, dès lors que le plan joint au courrier du 11 mai 2023 attaquée constitue une mesure préparatoire ne faisant pas grief ; 
- les autres moyens de la requête sont infondés. 
 
II. Par une requête n° 2401279 enregistrée le 26 mars 2024, la société Elugna, représentée par la SELARL Grimaldi et associés, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté de voirie n° 24-02-04 délivré par le maire du Grau-du-Roi le 22 février 2024 en tant qu’il lui refuse une occupation du domaine public de 122 m² ; 
 
2°) d’enjoindre au maire de lui délivrer une autorisation conforme à sa demande pour l’année 2024 dans un délai de 30 jours sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune du Grau-du-Roi une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté attaqué est illégal du fait de l’illégalité du plan d’occupation définitif du domaine public de la place de la République du 11 mai 2023 établi par une autorité incompétente ; 
- le permis de stationner accordé pour l’année 2024 à la société AP en l’absence de paiement des redevances dues par cette dernière pour l’année 2022 méconnaît les dispositions de l’article 3.6 du règlement municipal de la commune du Grau-du-Roi du 16 avril 2015 et constitue une rupture d’égalité dans le traitement des commerçants de la place de la République. 
Par un mémoire en défense enregistré le 5 février 2025, la commune du Grau-du-Roi représentée par l’AARPI Hortus avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de  
3 000 euros soit mise à la charge de la société Elugna au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens de la requête sont infondés. 
  
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- l’arrêté du maire du Grau-du-Roi du 16 avril 2015 valant règlement de l’occupation du domaine public par les terrasses, les étalages et les équipements de commerces ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Cambrezy,  
- les conclusions de Mme Sarac-Deleigne, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Schwing substituant Me Grimaldi, représentant la société Elugna, et de Me Merland représentant la commune du Grau-du-Roi. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Elugna, gérée par M. B..., exploite depuis plusieurs années le restaurant l’Horizon situé sur la place de la République au Grau-du-Roi disposant d’une contre-terrasse extérieure de 122 m² en vertu d’une autorisation d’occupation du domaine public renouvelée chaque année. Le 17 janvier 2023, les services de la municipalité ont transmis à  
M. B... le formulaire de demande de renouvellement d’occupation du domaine public pour l’année 2023 en précisant que la surface d’occupation avait été modifiée compte-tenu du souhait de M. A..., commerçant voisin de son établissement, de récupérer la contre-terrasse située en face de son commerce. A la suite de deux réunions d’information organisées par la commune avec les commerçants les 13 et 30 mars 2023, le maire de la commune a adressé par courrier du 11 mai 2023 le plan définitif d’occupation du domaine public de la place de la République figurant une contre-terrasse d’une superficie de 108 m² pour le restaurant l’Horizon et une contre-terrasse de 55 m² pour le restaurant La Place appartenant à la société Cinq & Sept dans le fonds de commerce auparavant exploité par M. A.... Par le même courrier, le maire a informé les commerçants de la mise en application de ce plan à compter du 1er juin 2022. Le même jour, un formulaire de demande de renouvellement d’occupation du domaine public mentionnant une demande d’occupation de 108 m², a été adressé à M. B.... Le 16 juin 2023, l’intéressé a retourné le formulaire complété en sollicitant 122 m² d’occupation du domaine public. Par deux arrêtés de voirie des 19 juillet 11 septembre 2023, le maire de la commune du Grau-du-Roi a respectivement délivré des permis de stationnement pour l’année 2023 à la société Cinq & Sept (restaurant La Place) pour une surface de 62 m² et à la société Elugna (brasserie l’Horizon) pour une surface de 108 m². Par un arrêté du 22 février 2024, le maire de la commune du Grau-du-Roi a délivré un permis de stationnement à la société Elugna pour l’année 2024 selon les mêmes modalités. Par la requête n° 2302592, la société Elugna demande au tribunal d’annuler la décision du 11 mai 2023 en tant, d’une part, que le maire du Grau-du-Roi a arrêté le plan définitif d’occupation du domaine public de la place de la République pour l’année 2023 et, d’autre part, en tant qu’elle limite à 108 m² son autorisation d’occupation du domaine public et accorde à la SASU Cinq & Sept le droit d’occuper le domaine public sur la place de la République. Par la requête n° 2401279, la société Elugna demande au tribunal d’annuler l’arrêté de voirie n° 24-02-04 du 22 février 2024 délivré par le maire du Grau-du-Roi en tant qu’il limite son autorisation d’occupation du domaine public à 108 m².  
 
Sur la jonction : 
 
Les requêtes visées ci‑dessus n° 2302592 et 2401279 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 
Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune du Grau-du-Roi dans la requête  
n° 2302592 : 
 
Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d'examiner les vices susceptibles d'affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme juridique supérieure. 
 
Il ressort des pièces du dossier, en particulier du compte-rendu de la réunion du 13 mars 2023 produit, que la commune du Grau-du-Roi a organisé les 13 et 30 mars 2023 des réunions avec les commerçants portant sur l’occupation du domaine public de la place de la République pour l’année en cours compte tenu de l’arrivée de nouveaux commerces de bouche et au cours desquels les participants ont pu faire valoir leurs revendications. A l’issue de cette concertation, le maire de la commune a communiqué par courrier le 11 mai 2023 le plan définitif d’occupation du domaine public de la place de la République matérialisant l’espace de contre-terrasse consenti à chaque commerçant. Ce document et le courrier l’accompagnant, tous deux signés du maire, mentionnent une application à compter du 1er juin 2023 sous le contrôle des services municipaux concernés ainsi que la présence de jetons fixés au sol délimitant les superficies d’occupation du domaine public pour chaque commerce. Eu égard aux effets notables que ces documents ont sur l’activité estivale des commerçants de la place de la République pour l’année 2023 et les autorisations d'occupation temporaire du domaine public délivrées par la suite par arrêtés du maire du Grau-du-Roi, le plan définitif d’occupation du domaine public ainsi que le courrier du 11 mai 2023 constituent des décisions faisant grief susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir au sens de l’article R. 421-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, par suite, d’écarter la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune du Grau-du-Roi. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation du plan définitif d’occupation du domaine public de la place de la République de la commune du Grau-du-Roi et du courrier du maire de la commune du 11 mai 2023 : 
 
En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut, moyennant le paiement de droits fixés par un tarif dûment établi, donner des permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique et autres lieux publics, sous réserve que cette autorisation n'entraîne aucune gêne pour la circulation et la liberté du commerce ». En application de l’article L. 2241-1 du même code : « Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune (…). Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles ».  
 
D’autre part, aux termes de l’article R. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « L'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être consentie, à titre précaire et révocable, par la voie d'une décision unilatérale ou d'une convention ». Aux termes de l’article R. 2122-6 du même code : « Le titre fixe la durée de l'autorisation et les conditions juridiques et financières de l'occupation ou de l'utilisation du domaine public ». Enfin, en application de l’article 2.1 du règlement d’occupation du domaine public de la ville du Grau-du-Roi du 16 avril 2015 : « Les autorisations d’occupation du domaine public pour les terrasses, les contre-terrasses, les étalages, les contre-étalages et les objets divers sont soumises à une demande préalable annuelle ou saisonnière formulée par l’exploitant et sont délivrées par le maire de Le Grau-du-Roi sous forme d’un arrêté et d’une convention en ce qui concerne les permissions de voirie ou sous la forme d’une convention faisant référence aux arrêtés généraux autorisant le déballage ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de la commune du Grau-du-Roi a défini les règles relatives à l’occupation du domaine public par les terrasses, les contre-terrasses, les étalages et les équipements de commerces par un arrêté municipal du 16 avril 2015. Les décisions attaquées n’ayant ni pour objet ni pour effet de définir les conditions générales d’administration et de gestion du domaine public et n’ayant pas davantage pour effet de modifier la propriété des dépendances communales ni leur affectation au sens de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales précité, le conseil municipal n’était pas compétent pour prendre les décisions en litige, lesquelles ressortent de la compétence du maire de la commune en application des articles L. 2213-6 du même code et des dispositions visées au point 5. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur des décisions attaquées doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article 2.1 du règlement municipal de la commune du Grau-du-Roi du 16 avril 2015 : « « L’autorisation est établie à titre personnel et non transmissible (…) Lors d’une cession de fonds de commerce ou d’une mutation commerciale, l’autorisation devient caduque. Il appartient au vendeur d’aviser l’administration de cette session. Dans ce cas, l’acquéreur reformule une nouvelle autorisation d’exploitation de terrasse ». Aux termes de l’article 2.2 du même règlement : « Toute autorisation annuelle doit être demandée avant le 1er octobre de l’année civile pour être exécutoire le 1er janvier de l’année civile suivante. L’autorisation saisonnière se fera en cours d’année civile en fonction de l’ouverture du commerce (…) ». 
 
Les dispositions précitées ne font pas obstacles à la délivrance d’une autorisation d'occupation temporaire du domaine public demandée en cours d’année par une société nouvellement enregistrée au RCS dès lors qu’elle satisfait aux conditions définies pour se voir autoriser cette occupation. Si la société Elugna fait valoir qu’un emplacement aurait été réservé à la société Cinq & Sept dès le mois de mars 2023, le projet de plan d’occupation de la place de la République présenté aux commerçants le 30 mars 2023 et produit sous la forme de photographies constitue un document préparatoire qui, au demeurant, ne matérialise pas la présence d’une contre-terrasse au profit de la société Cinq & Sept mais d’un « commerce de bouche en création ». Il ne ressort pas des pièces du dossier que le dossier de demande d’autorisation d'occupation temporaire du domaine public présentée par cette société le 10 mai 2023 après son enregistrement au RCS était incomplet ni que la demande présentée par la société Cinq & Sept aurait été dispensée d’instruction. Au regard de l’ensemble de ces éléments, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles 2.1 et 2.2 du règlement municipal du 16 avril 2015 doivent être écartés. 
 
En troisième lieu, si l’article 3.6 du règlement municipal dispose que l’absence de paiement de la redevance par un exploitant entraîne le non-renouvellement de son autorisation pour l’année suivante, il ressort des pièces du dossier produites que la société AP, propriétaire des établissements Chez Romi et Chez Lola, s’est acquittée du paiement de la redevance pour l’année 2022. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de cette disposition manque en fait et doit être écarté. 
 
En quatrième lieu, d’une part, la décision de délivrer ou non à une personne privée l'autorisation d'occuper une dépendance du domaine public pour y exercer une activité économique n'est pas, par elle-même, susceptible de porter atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie. Seule une réglementation des activités économiques ou la prise en charge d'une activité économique par une personne publique sont susceptibles de caractériser une telle atteinte. Une personne publique ne peut légalement délivrer au profit d'une personne privée une autorisation d'occuper le domaine public aux fins d'y exercer une activité économique lorsque sa décision aurait pour effet de méconnaître le droit de la concurrence, notamment en plaçant automatiquement l'occupant en situation d'abuser d'une position dominante. 
 
D’autre part, le principe d’égalité de traitement ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l’un comme l’autre cas, en rapport avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier. 
 
Premièrement, il résulte des dispositions citées au point 6 et des principes énoncés aux points 11 et 12 qu’une autorisation d'occupation temporaire du domaine public ayant un caractère précaire et révocable, son bénéficiaire ne dispose d’aucun droit acquis à son renouvellement. Le maire de la commune du Grau-du-Roi, saisi d’une demande d’un nouvel établissement justifiant des conditions requises, était dès lors fondé à autoriser l’occupation du domaine public. La circonstance que des pourparlers avec la collectivité aient été engagés au cours de l’année 2023 avec le gérant du fonds voisin de la société requérante puis la future gérante de la société Cinq & Sept ne saurait constituer une atteinte à la liberté de commerce et d’industrie de la société Elugna ni un détournement de pouvoir dès lors qu’ils étaient fondés sur des considérations tenant à l’intérêt de l’ensemble des commerçants concernés, à la disponibilité d’un espace dédié aux usages privatifs commerciaux ainsi qu’à l’intérêt du domaine public communal, lesquels sont au nombre des motifs qui peuvent légalement justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l’industrie dans un but d’intérêt général. Il ressort, en outre, ainsi qu’il a été exposé au point 9, que les décisions attaquées, notamment le permis de stationnement délivrés le 19 juillet 2023 à la société Cinq & Sept, n’ont produits des effets que postérieurement à l’enregistrement de cette société au RCS.  
 
Deuxièmement, il ressort des pièces du dossier que les superficies des contre-terrasses accordées respectivement à la société Elugna et à la société Cinq & Sept, implantées sur le même trottoir, tiennent compte de la taille respective des deux établissements et que la société requérante bénéficie de ce fait d’une contre-terrasse proportionnellement plus importante. Enfin, la société Elugna n’établit pas, compte tenu de la création d’un nouveau commerce de bouche, que l’octroi d’une autorisation d'occupation temporaire du domaine public à la société Cinq & Sept et la perte de 14 m² de superficie de contre-terrasse pour son commerce place la société Cinq & Sept en situation d’abuser de sa position qui n’est, en l’espèce, pas dominante.  
 
Au regard de ce qui précède aux points 13 et 14, les moyens tirés de la méconnaissance du principe d’égalité de traitement des commerçants et de l’atteinte qui en résulterait à la liberté de commerce et d’industrie de la société Elugna ainsi que l’existence d’un détournement de pouvoir doivent être écartés. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulation du plan définitif d’occupation du domaine public de la place de la République de la commune du Grau-du-Roi et du courrier du maire de la commune du 11 mai 2023 doivent être rejetées. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction doivent également être rejetées. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 22 février 2024 : 
 
En premier lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. 
 
L’autorisation d'occupation temporaire du domaine public délivrée pour l’année 2024 à la société Elugna n’a pas été prise pour l’application du plan définitif d’occupation du domaine public de l’année 2023 et qui n’en constitue pas la base légale. Par suite, le moyen tiré de l’illégalité de cette décision par voie d’exception ne peut qu’être écarté. 
 
En deuxième lieu, en soutenant que le permis de stationnement délivré pour l’année 2024 à la société AP gérante des établissements Chez Romi et Chez Lola en l’absence de paiement des redevances pour l’année 2022 méconnaît les dispositions de l’article 3.6 du règlement municipal du 16 avril 2015, la société requérante ne conteste pas utilement la légalité de l’arrêté de voirie qui lui a été délivré. En tout état de cause, il résulte de ce qui précède au point 10 que la société AP s’est acquittée des redevances dues. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 
En troisième et dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 11 à 14, le maire du Grau-du-Roi n’a pas méconnu le principe d’égalité de traitement dans l’attribution des autorisations d'occupation temporaire du domaine public aux différents commerçants de la place de la République. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 24 février 2024 doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d’injonction. 
 
Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ». 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune du Grau-du-Roi, qui n'est pas, dans la présente instance la partie perdante la somme demandée par la société Elugna. Il y a lieu, en application des mêmes dispositions de mettre à la charge de la société Elugna la somme de 1 500 euros au titre des deux instances à verser à la commune du Grau-du-Roi. 
 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : 
Les requêtes de la société Elugna sont rejetées. 
 
Article 2 : 
La société Elugna versera la somme de 1 500 euros à la commune du Grau-du-Roi en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : 
Le présent jugement sera notifié à la société Elugna, à la société Cinq & Sept et à la commune du Grau-du-Roi. 
 
Délibéré après l'audience du 17 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Chamot, présidente, 
M. Cambrezy, conseiller, 
Mme Mazars, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2026. 
 
Le rapporteur, 
 
G. CAMBREZY 
La présidente, 
 
C. CHAMOT 
 
La greffière, 
 
 
 
 
B. MAS-JAY 
 
La République mande et ordonne au préfet du Gard, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.