TA13 · 7ème chambre — 21 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 mars 2023 et 26 septembre 2024, Mme A D, représentée par la Selarl Noüs Avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 28 octobre 2022 par laquelle le directeur général de l'assistance publics- Hôpitaux de Marseille (AP-HM) a fixé à 2 374,68 euros le montant des astreintes déplacées trop perçues au mois de mars 2022 et lui a notifiée les modalités de recouvrement de cette somme, en procédant à des retenues sur salaire et à l'émission d'un titre de recettes sur l'exercice 2022 ;  
 2°) d'annuler la décision du 14 décembre 2022 par laquelle le directeur général de l'AP-HM a ordonné la retenue de la somme brute de 974,68 euros sur sa paie du mois de décembre 2022 tout en procédant sur celle-ci à une " injection comptable " d'un même montant destinée à " neutraliser l'impact de cette retenue sur le calcul de l'assiette fiscale annuelle " ;  
 3°) d'annuler le titre exécutoire émis le 15 décembre 2022 par le directeur général de l'AP-HM directeur général de l'AP-HM à son encontre en vue de recouvrer la somme de 756,26 euros au titre d'un trop-perçu ;     
 4°) d'annuler la décision du 18 janvier 2023 par laquelle le directeur général de l'AP-HM réclame le paiement de la somme de 756,26 euros correspondant à un trop-perçu de la paie de mars 2022, restant dû au-delà du 31 décembre 2022 ;   
 5°) d'enjoindre à titre principal à l'AP-HM de lui reverser les sommes irrégulièrement retenues sur son traitement dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;  
 6°) d'enjoindre à titre subsidiaire à l'AP-HM de procéder à un réexamen de sa situation dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir ; 
 7°) de la décharger de l'obligation de payer les sommes précitées ;  
 8°) de mettre à la charge de l'AP-HM une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision du 28 octobre 2022, qui refuse un avantage dont l'attribution constitue un droit, n'est pas motivée ;  
 - elle est entachée d'une erreur de droit en ce que la créance dont se prévaut l'AP-HM n'est pas fondée et ne saurait dès lors faire l'objet d'une répétition sous la forme d'une compensation, dont les conditions ne sont pas réunies ;  
 - la décision du 14 décembre 2022 est insuffisamment motivée ;  
 - la décision du 14 décembre 2022 est entachée d'un erreur de droit en ce que le bien-fondé de la créance au titre d'un trop-perçu de traitement a été contesté en l'absence d'une créance certaine au sens de l'article 1347 du code civil ;  
 - le titre exécutoire du 15 décembre 2022 est entaché d'une incompétence de son signataire ;  
 - le titre exécutoire méconnaît les dispositions de l'article 24 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique en ce qu'il n'indique pas précisément les bases de liquidation ;  
 - la créance faisant l'objet du titre exécutoire est infondée ;  
 - la décision du 18 janvier 2023 est entachée de l'incompétence de son signataire ;  
 - les décisions en litige sont entachées d'une erreur de fait. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 juillet 2024 et 12 décembre 2024, l'AP-HM, représentée par son directeur général en exercice, conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 13 décembre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 7 février 2025 en application des dispositions de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.  
 Un mémoire produit par l'AP-HM, enregistré le 23 juin 2025 n'a pas été communiqué.  
 Par une lettre du 24 juin 2025, les parties ont été informées de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation du courrier du 18 janvier 2023 dès lors que ce document, purement informatif, n'est pas décisoire et ne fait pas grief. 
 Une note en délibéré, présentée pour Mme D, a été enregistrée le 1er juillet 2025.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - l'arrêté du 27 juin 2007 portant application de l'article D 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations de comptabilité publique ;   
 - l'arrêté du 16 juin 2014 relatif à l'instruction budgétaire M21 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Diwo, rapporteure ; 
 - les conclusions de Mme Lourtet, rapporteure publique ;  
 - et les observations de Me Ganne représentant Mme D, ainsi que celles de cette dernière.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A D, infirmière titulaire est affectée à l'hôpital de La Timone, relevant de l'AP-HM. Par une décision du 28 octobre 2022, le directeur général de l'AP-HM l'a informée qu'il procéderait à des retenues sur son traitement à compter du mois d'octobre 2022, en remboursement d'un trop-perçu de rémunération d'un montant total de 2 374,68 euros qui lui avait été versé au mois de mars 2022, et l'a informée de l'émission d'un titre de recettes d'un montant de 974,68 euros. Par une décision du 14 décembre 2022, le directeur général a ordonné la retenue de la somme brute de 974,68 euros sur sa paie du mois de décembre 2022 tout en procédant sur celle-ci à une " injection comptable " d'un même montant destinée à " neutraliser l'impact de cette retenue sur le calcul de l'assiette fiscale annuelle ". Un titre exécutoire pour le recouvrement de la somme de 756,26 euros a été émis le 15 décembre 2022. Par une décision du 18 janvier 2023, le directeur général a informé la requérante de ce que la somme de 756,26 euros correspondant au solde du trop-perçu de rémunération du mois de mars 2022 avait fait l'objet d'un titre exécutoire. Mme D demande au tribunal d'annuler les décisions du directeur général de l'AP-HM des 28 octobre 2022, 14 et 15 décembre 2022 et 18 janvier 2023.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la lettre du 18 janvier 2023 : 
 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". 
 3. La lettre par laquelle l'administration se borne à informer un fonctionnaire qu'il doit rembourser une somme indument payée et qu'en l'absence de paiement spontané de sa part, un ordre de reversement ou un titre de perception lui sera notifié ne constitue pas un acte susceptible de recours. 
 4. Il résulte de l'instruction que Mme D a fait l'objet d'une décision du 14 décembre 2022 ordonnant une injection comptable d'un montant de 756 euros pour neutraliser l'incidence fiscale de la récupération du trop-perçu de traitement comptabilisé sur son bulletin de salaire du mois de mars 2022. Le titre de recettes correspondant à cette somme a été émis le 15 décembre 2022. Le courrier du directeur général du 18 janvier 2023 attaqué, qui se borne à rappeler à la requérante l'émission d'un titre exécutoire en vue du recouvrement de la somme de 756, 26 euros au titre d'un trop-perçu restant dû qu'il lui appartient d'assurer le remboursement ne constitue pas, ainsi que les parties en ont été informées le 24 juin 2025, une décision administrative faisant grief.  Par suite, cet acte n'est pas susceptible de recours. 
 5. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la lettre du 18 janvier 2023 sont irrecevables.  
 En ce qui concerne la décision du 28 octobre 2022 : 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". Aux termes de l'article L. 211-5 de ce code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 
 7. Hormis dans le cas où elle révèlerait par elle-même un refus opposé à une demande tendant à la reconnaissance d'un droit à rémunération malgré l'absence de service fait, la décision par laquelle l'autorité administrative, lorsqu'elle liquide le traitement d'un agent, procède à une retenue pour absence de service fait au titre du 1° de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 constitue une mesure purement comptable et, dès lors, n'est pas au nombre des décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir au sens de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.  
 8. Il ressort des pièces du dossier que la décision contestée du 28 octobre 2022, qui l'informe des modalités de récupération du trop-perçu de traitement indûment versé au mois de mars 2022, procède à une retenue en l'absence de service fait et constitue une mesure purement comptable. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation est inopérant et doit, dès lors, être écarté. 
 9. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment des bulletins de paie de Mme D, que celle-ci a perçu au mois de mars une somme ne correspondant à aucun service fait. L'AP-HM soutient que ce montant correspond au paiement d'astreintes effectuées au cours du dernier trimestre 2021, qui avaient déjà été indemnisées, le nouveau paiement procédant d'un dysfonctionnement dans la programmation des codes de paie par l'éditeur de paye de l'AP-HM, la société MiPih. L'AP-HM justifie la liste des codes impactés entraînant l'erreur comptable, qui correspondent aux codes de paiement d'astreintes en heures supplémentaires et le bulletin de paie du mois de mars 2022 comporte la mention " EA " signifiant " état antérieur " au niveau de ces codes. Si Mme D conteste cet indu, elle ne produit aucun élément de nature à remettre en cause le bien-fondé de la créance dont se prévaut l'AP-HM, particulièrement le paiement des astreintes antérieurement. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.  
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article 1347 du code civil : " La compensation est l'extinction simultanée d'obligations réciproques entre deux personnes. ( ) ". Et, aux termes de l'article 40 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Lorsque le comptable public constate qu'un paiement n'était pas dû en totalité ou en partie, il peut exercer directement une action en restitution de l'indu à l'encontre du débiteur dans les conditions prévues par les articles 1302 à 1302-3 du code civil. Il peut également en informer l'ordonnateur en vue de l'engagement par ce dernier d'une procédure visant au recouvrement de la créance ".  
 11. Il appartient à un comptable public d'opérer, le cas échéant, une compensation entre les sommes dues à un agent et le montant des sommes dues par cet agent et dont le recouvrement est poursuivi. Cette compensation ayant lieu de plein droit, elle peut être opposée par le comptable sans qu'il soit besoin que l'autorité administrative compétente ait rendu exécutoire l'ordre de reversement. 
 12. Il résulte de ce qui précède que dès lors que sa créance est fondée, l'AP-HM a pu sans commettre d'erreur de droit, procéder à des retenues sur les traitements perçus par Mme D pour compenser le trop-perçu dont elle avait bénéficié sur son bulletin de salaire du mois de mars 2022. 
 13. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de la décision du 28 octobre 2022 doivent être rejetées. 
 En ce qui concerne la décision du 14 décembre 2022 : 
 14. En premier lieu, la décision du 14 décembre 2022, qui rappelle le montant brut de 974,68 euros restant dû à la fin de l'année 2022 au titre de l'indu de rémunération et informe Mme D du versement d'un acompte de 756,26 euros sur son bulletin de paie de décembre afin de neutraliser fiscalement l'impact de la retenue sur sa paie, ne retire ni n'abroge une décision créatrice de droit, pas plus qu'elle ne refuse un avantage dont l'attribution constitue un droit. Cette mesure, purement comptable, n'a pas à être motivée au regard des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation est inopérant. 
 15. En deuxième lieu, et eu égard à ce qui a été dit aux points 9 à 12, la créance de l'AP-HM n'est pas infondée, et l'AP-HM n'a commis aucune erreur de droit, ni d'erreur de fait en procédant à des retenues sur ses traitements pour compenser la somme indûment versée en mars 2022.  
 16. Enfin, en se bornant à soutenir que le procédé d'injection comptable n'était pas prévu par les règles de la comptabilité fixées par l'arrêté du 16 juin 2014 relatif à l'instruction budgétaire M21 des établissements publics de santé, la requérante n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. 
 17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 14 décembre 2022 doivent être rejetées. 
 En ce qui concerne le titre exécutoire du 15 décembre 2022 : 
 S'agissant du bien-fondé du titre exécutoire 
 18. Lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fins de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.  
 19. Si Mme D conteste le bien-fondé de la créance de l'AP-HM, il résulte de l'instruction, notamment des bulletins de salaire et des décisions contestées que le titre exécutoire attaqué a été émis en vue du recouvrement de la somme nette de 756,26 euros, restant dûe par Mme D au mois de décembre 2022, au titre de l'indu de rémunération dont elle avait bénéficié en mars 2022. Eu égard à ce qui a été dit aux points n° 9 à 12, le moyen tiré du caractère infondé de la créance de l'AP-HM doit être écarté. 
 S'agissant de la régularité du titre exécutoire  
 20. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () 4° () En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénom et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". Aux termes de l'article D. 1617-23 du même code : " Les ordonnateurs des organismes publics, visés à l'article D.1617-19 lorsqu'ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l'exécution de leurs dépenses ou de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l'identification de l'ordonnateur émetteur, l'intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte certification du service fait des dépenses concernées et attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses concernées. La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ". 
 21. En outre, aux termes du dernier alinéa de l'article 2 de l'arrêté du 27 juin 2007 pris pour l'application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales : " La validité juridique des mandats de dépenses, des titres de recettes et des bordereaux de mandats de dépenses et de titres de recettes dématérialisés résulte de l'utilisation du protocole d'échange standard d'Hélios () ainsi que de la signature électronique de l'ordonnateur ou de son représentant () ". Aux termes de l'article 4 de cet arrêté : " I.- En application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales, la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l'ordonnateur ou son délégataire au moyen : - soit d'un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l'une des catégories de certificats visées par l'arrêté du ministre de l'économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics ; / - soit du certificat de signature " DGFIP " délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs des organismes publics visés à l'article 1er du présent arrêté ou à leurs délégataires qui en font la demande ".  
 22. Il résulte de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, éclairé par les travaux préparatoires de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures d'où ses deux derniers alinéas sont issus, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, au sens de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, codifié depuis lors au premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, de même par voie de conséquence que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 
 23. Le titre exécutoire du 15 décembre 2022 comporte en caractères lisibles les nom, prénom et qualité de l'ordonnateur qui l'a émis, en l'occurrence M. C B, directeur général de l'AP-HM. Il ne supporte toutefois pas la signature de son auteur telle qu'exigée par les dispositions précitées. Alors qu'existe une contestation, l'AP-HM n'a produit dans la présente instance ni le certificat de signature électronique prévu à l'article 4 de l'arrêté du 27 juin 2007 précité, ni la preuve de sa transmission au comptable public via la plateforme comptable " Helios ". Dès lors, le titre exécutoire en litige est entaché d'un vice de forme et doit, pour ce motif, être annulé. 
 24. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, Mme D est fondée à demander l'annulation du titre exécutoire du 15 décembre 2022.  
 Sur les conclusions à fin de décharge : 
 25. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. 
 26. Il en résulte qu'eu égard au moyen d'annulation du titre exécutoire retenu par le présent jugement et tenant à un motif de régularité en la forme, seul moyen fondé au regard de l'argumentation soulevée par la requérante, les conclusions à fin de décharge doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 27. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme D et annule sans décharger celle-ci de l'obligation de payer, le titre exécutoire du 15 décembre 2022, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par conséquent, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 28. En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'AP-HM une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme D et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 
 Article 1er : Le titre exécutoire émis par le directeur général de l'Assistance publique-Hôpitaux de Marseille le 15 décembre 2022 est annulé. 
 Article 2 : L'AP-HM versa une somme de 1 500 euros à Mme D sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A D et à l'Assistance Publique-Hôpitaux de Marseille. 
 Délibéré après l'audience du 1er juillet 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lopa Dufrénot, présidente 
 Mme Hetier-Noël, première conseillère,   
 Mme Diwo, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juillet 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. DIWO      La présidente, 
 signé 
 M. LOPA DUFRENOT 
 La greffière, 
 signé 
 A. VIDAL 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière,