TA35 · 1ère Chambre — 6 février 2026

(1ère chambre)Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 juillet 2023 et 16 décembre 2025, M. C... A... et Mme B... A..., représentés par Me Saout, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 
 
1°) à titre principal, d’annuler l’arrêté du 27 janvier 2023 par lequel la maire de la commune de Tréflez a refusé de leur délivrer un permis de construire une maison d’habitation sur un terrain situé au lieudit Mezonan, ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux ; 
 
2°) d’enjoindre au maire de la commune de Tréflez de leur délivrer le permis de construire sollicité dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, éventuellement sous astreinte ; 
 
3°) à titre subsidiaire, d’annuler la décision par laquelle la commune de Tréflez a rejeté leur demande préalable indemnitaire ; 
 
4°) de condamner la commune de Tréflez à leur payer la somme de 101 018,81 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 31 mars 2023 et de l’anatocisme à compter du 31 mars 2024 ; 
 
5°) de mettre à la charge de la commune de Tréflez la somme de 4 000 euros à leur verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
 
- le motif tiré de ce que le projet méconnaît l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur d’appréciation, dès lors que le lieudit Mezonan constitue un secteur dont le nombre de constructions dépasse la quarantaine et la densité des constructions est significative, justifiant la qualification de village quand bien même il n’est pas identifié comme tel par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Léon ; 
- ce motif est également entaché d’erreurs de droit : d’une part, la maire de la commune de Tréflez ne s’est pas référée au SCoT du Léon pour déterminer si le terrain est constructible ; d’autre part, elle ne pouvait refuser de délivrer le permis de construire sollicité sans rechercher si le terrain se situe ou pas au sein d’un espace urbanisé autre au sens de l’alinéa 2 de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ; 
- dans l’hypothèse où le tribunal n’accèderait pas à leur demande d’annulation de l’arrêté du 27 janvier 2023, la commune de Tréflez doit être regardée comme ayant commis des fautes de nature à engager sa responsabilité en délivrant, le 16 juin 2006, un certificat d’urbanisme garantissant la possibilité de construire une habitation sur la parcelle cadastrée A n° 1224 et en classant cette dernière en zone Uhb2 dans son plan d’occupation des sols alors que le terrain est inconstructible en application des dispositions de la loi « littoral » ; 
- ils ont subi un préjudice financier évalué à 58 000 euros, correspondant à la différence entre le prix d’acquisition du terrain et sa valeur résiduelle, un préjudice de 4 403,76 euros correspondant aux frais d’acquisition du terrain, un préjudice correspondant au coût du crédit immobilier d’acquisition et des assurances s’élevant à 8 281,63 euros, un préjudice d’un montant de 17 450 euros correspondant à l’immobilisation de la somme de 20 000 euros depuis le 16 juin 2006, un préjudice d’un montant de 7 883,42 euros correspondant à diverses factures et un préjudice moral qui peut être évalué à 5 000 euros, soit un préjudice total de 101 018,81 euros. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2025, la commune de Tréflez, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
 
- elle s’en remet à la sagesse du tribunal sur le point de savoir si la maire de la commune a commis une erreur d’appréciation dans l’application de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, en tant que le lieudit « Mezonan » constitue un village existant ; 
- s’agissant des préjudices financiers invoqués, à supposer que sa responsabilité soit engagée, leurs montants doivent être ramenés à plus juste proportion ; par ailleurs, la réalité du préjudice moral invoqué par les requérants n’est nullement établie. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Louvel, 
- les conclusions de M. Blanchard, rapporteur public, 
- les observations de Me Le Baron, substituant Me Saout, représentant                                 M. et Mme A..., 
- et les observations de Me Gouin-Poirier, représentant la commune de Tréflez. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le 16 juin 2006, le maire de Tréflez (Finistère) a délivré sur le fondement des dispositions du 2ème alinéa de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme, un certificat d’urbanisme déclarant réalisable l’opération consistant à construire une maison d’habitation, au lieu-dit Mezonan, sur la parcelle cadastrée section A n° 444. Le 13 juillet 2006, M. et Mme A... ont acquis cette parcelle, désormais cadastrée section A n° 1224, pour un prix de 60 000 euros. Le 29 décembre 2022, les intéressés ont déposé une demande de permis de construire une maison individuelle de 130 m2. Par un arrêté du 27 janvier 2023, la maire de Tréflez a refusé de délivrer le permis sollicité aux motifs que « le terrain, assiette du projet, est situé en dehors d’un secteur qualifié de village au sens de la loi littoral », que « le projet est constitutif d’une extension d’urbanisation » et qu’il « ne respecte pas l’article L. 121-8, modifié par la loi ELAN du 23 novembre 2018, du code de l’urbanisme qui stipule que l’extension de l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et villages existants ». Par courrier du 29 mars 2023, reçu le 31 mars suivant, M. et Mme A... ont présenté une demande tendant au retrait de l’arrêté du 27 janvier 2023 et, à défaut, à l’indemnisation des préjudices qu’ils estiment avoir subis résultant de l’achat d’un terrain inconstructible bien que certifié constructible par les services de la commune. Ces demandes ont été rejetées par une décision de la maire de la commune du 2 juin 2023. Par la présente requête, M. et Mme A... demandent au tribunal d’annuler l’arrêté du 27 janvier 2023, la décision du 2 juin 2023 et, à défaut de condamner la commune de Tréflez à les indemniser des préjudices subis résultant des fautes commises par cette dernière.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 27 janvier 2023 et de la décision du 2 juin 2023 : 
 
Aux termes de l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme : « (…) Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. ». Aux termes de l’article L. 121-8 du même code : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. ». 
 
Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En outre, dans les secteurs déjà urbanisés ne constituant pas des agglomérations ou des villages, des constructions peuvent être autorisées en dehors de la bande littorale des cent mètres et des espaces proches du rivage dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, sous réserve que ces secteurs soient identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés. 
 
Par ailleurs, il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. À ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. 
 
En l’espèce, le schéma de cohérence territoriale du Léon, en cours de modification pour tenir compte de la loi Elan à la date de l’arrêté attaqué, n’identifie pas le secteur de Mezonan comme un village, pas plus qu’il ne fixe les critères d’identification des autres secteurs déjà urbanisés et n’en définit la localisation. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet se situe au lieudit Mezonan qui est constitué d’une quarantaine de constructions implantées le long de la route du Frout (D. 210), couvrant environ 10 hectares. À l’exception de deux voies de desserte situées au centre du lieu-dit et donnant accès à des bâtiments situés en second rang, l’ensemble est organisé de manière linéaire le long de la route départementale qui permet de rejoindre le bourg de Tréflez, situé à environ 700 mètres plus au sud. Ce secteur n’est ainsi pas caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions permettant de le qualifier de village ou d’agglomération au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme et constitue un espace d’urbanisation diffuse. Par suite, le moyen tiré de ce que la maire de Tréflez aurait commis une erreur d’appréciation en considérant que le secteur de Mezonan ne constituait pas un village ou une agglomération doit être écarté.  
  
Par ailleurs, d’une part, il est constant que le schéma de cohérence territoriale du Léon n’identifiait pas, à la date de l’arrêté attaqué, le lieudit Mezonan en tant que secteur déjà urbanisé au sens du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, et que ce secteur n’était pas délimité par le plan local d’urbanisme. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la maire de Tréflez a méconnu l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, en s’abstenant de qualifier le secteur où se situe le terrain dont ils sont propriétaires, de secteur déjà urbanisé. 
 
D’autre part, si M. et Mme A... font valoir que l’arrêté du 27 janvier 2023 est entaché d’erreur de droit, dès lors qu’il ne comporte aucune référence aux prescriptions du schéma de cohérence territoriale du Léon et à la possibilité d’autoriser le projet au motif qu’il s’implanterait dans un secteur déjà urbanisé, il ressort des pièces du dossier que la maire de Tréflez a implicitement mais nécessairement fait application de ces règles en se fondant, pour refuser le permis de construire sollicité, sur le motif tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Il s’ensuit que le moyen doit être écarté. 
 
Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 27 janvier 2023 et de la décision du 2 juin 2023 doivent être rejetées. 
Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision de rejet de la demande préalable indemnitaire : 
 
10.  La décision de la commune de Tréflez rejetant la demande préalable indemnitaire présentée par M. et Mme A... a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de cette demande. Par suite, les conclusions à fin d’annulation de cette décision sont irrecevables et ne peuvent qu’être rejetées. 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
En ce qui concerne la responsabilité : 
 
Ainsi qu’il a été dit aux points 5 à 9, la commune de Tréflez a pu refuser de délivrer à M. et Mme A... le permis de construire sollicité, au motif que le projet méconnaissait les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. En revanche, dès lors que l’inconstructibilité du terrain litigieux au regard de cet article était également opposable à la demande de certificat d’urbanisme déposée par les intéressés en 2006, la commune de Tréflez a entaché d’illégalités la décision du 16 juin 2006 déclarant réalisable l’opération consistant à construire une maison d’habitation sur la parcelle cadastrée section A n° 444. La commune de Tréflez a également commis une erreur manifeste d’appréciation en classant dans son plan d’occupation des sols la parcelle du projet en zone UHB2 alors qu’elle était inconstructible, ce classement étant incompatible avec les dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, désormais reprises à l’article L. 121-8 du même code. Il s’ensuit que les requérants sont fondés à engager la responsabilité pour faute de la commune de Tréflez à raison de l’illégalité de ces décisions. 
 
En ce qui concerne les préjudices : 
 
M. et Mme A... invoquent, en premier lieu, un préjudice financier d’un montant de 58 000 euros correspondant à la différence entre le prix d’acquisition du terrain et sa valeur résiduelle. Pour justifier ce montant, ils produisent l’acte de vente du 13 juillet 2006 prouvant qu’ils ont versé la somme de 60 000 euros pour acquérir le terrain ainsi qu’une attestation notariale établie au mois de juillet 2023, qui évalue la valeur de ce dernier à 2 000 euros. Si la commune de Tréflez soutient que la valeur du terrain a été largement surévaluée lors de son acquisition, elle ne l’établit pas en se référant à une unique cession intervenue sur son territoire au cours de l’année 2025. Il ne résulte pas non plus de l’instruction que la valeur résiduelle du terrain serait supérieure à 2 000 euros. Dès lors, sans que le fait que la parcelle puisse servir de terrain d’agrément en restant non bâti soit de nature à diminuer ce montant, il y a lieu d’indemniser les requérants du préjudice financier invoqué, à hauteur de 58 000 euros. 
 
En deuxième lieu, les requérants sont fondés à obtenir l’indemnisation des frais d’acquisition du terrain, lesquels s’élèvent, au vu du décompte définitif qu’ils produisent, à 4 403,76 euros. Si la commune de Tréflez soutient, en défense, qu’il convient de ramener le montant de l’indemnisation à 2 757 euros pour tenir compte de la surélévation du prix d’achat du terrain, il ne résulte pas de l’instruction, ainsi qu’il a été dit au point précédent, que la somme de 60 000 euros versée par les intéressés aurait été surévaluée. Dans ces conditions, il y a lieu de condamner la commune de Tréflez à verser à M. et Mme A... la somme de 4 403,76 euros au titre de ce chef de préjudice. 
 
 
 
En troisième lieu, les requérants entendent obtenir réparation du coût du crédit immobilier d’acquisition et des assurances qu’ils ont souscrites s’élevant à 8 281,63 euros. Dès lors qu’ils produisent le contrat de prêt, qui atteste de l’exactitude du montant qu’ils réclament, il y a lieu de condamner la commune de Tréflez à leur verser la somme de 8 281,63 euros, sans que la circonstance qu’ils auraient disposé d’un apport personnel de 27 000 euros ne justifie de revoir à la baisse le montant de l’indemnisation. 
 
En quatrième lieu, M. et Mme A... invoquent un préjudice d’un montant de 17 450 euros correspondant à l’immobilisation de la somme de 20 000 euros, entre le 16 juin 2006, date d’acquisition du terrain, et le 20 juillet 2023, date à laquelle le permis de construire sollicité leur a été refusé. Au vu des simulations produites à l’instance, il y a lieu de retenir un montant d’indemnisation de 11 244,81 euros pour ce chef de préjudice. 
 
En cinquième lieu, les requérants indiquent avoir engagé des frais dans le cadre de l’intervention d’un géomètre, d’un paysagiste, ou encore de travaux d’assainissement, pour un montant total de 7 883,42 euros. Au vu des justificatifs produits, notamment la facture établie par un géomètre, en janvier 2007, d’un montant de 414,62 euros et la facture de la société Poulicart, datée de février 2011, correspondant à des travaux de pose d’une buse, l’alimentation « eau PTT EDF » et l’empierrement de la route, d’un montant total de 2 912,58 euros, dont la preuve du règlement est apportée, il y a lieu de condamner la commune de Tréflez à verser à M. et Mme A... la somme de 3 327,20 euros au titre de ce chef de préjudice. 
 
En sixième et dernier lieu, la délivrance d’un certificat d’urbanisme déclarant à tort que le terrain pouvait être utilisé pour la construction d’une maison individuelle a été à l’origine d’un préjudice moral pour M. et Mme A.... Dans les circonstances de l’espèce, il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en l’évaluant à la somme de 1 000 euros pour chacun des requérants, soit la somme de 2 000 euros. 
 
Il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu de condamner la commune de Tréflez à verser à M. et Mme A... une somme de 87 257,40 euros. 
 
Sur les intérêts et leur capitalisation : 
 
D’une part, M. et Mme A... ont droit aux intérêts au taux légal sur la somme de 87 257,40 euros à compter du 31 mars 2023, date de réception de leur demande indemnitaire préalable par la commune de Tréflez. 
 
D’autre part, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d’une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu’à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. En l’espèce, la capitalisation des intérêts ayant été demandée pour la première fois dans la présente requête le 24 juillet 2023, il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 24 juillet 2024, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
  
Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte : 
 
Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête, n’implique aucune mesure d’exécution. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions à fin d’injonction sous astreinte. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
  
Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et Mme A..., qui ne sont pas la partie perdante pour l’essentiel dans la présente instance, le versement de la somme que la commune de Tréflez demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Tréflez le versement à M. et Mme A... d’une somme globale de 1 500 euros en application des mêmes dispositions.  
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : La commune de Tréflez versera à M. et Mme A... une somme de 87 257,40 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 31 mars 2023. Les intérêts échus à la date du 24 juillet 2024 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes des intérêts. 
  
Article 2 : La commune de Tréflez versera à M. et Mme A... une somme globale de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
  
Article 4 : Les conclusions de la commune de Tréflez présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
  
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme C... et B... A... et à la commune de Tréflez. 
 
Délibéré après l’audience du 23 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Bouchardon, président, 
M. Terras, premier conseiller, 
M. Louvel, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2026. 
 
Le rapporteur, 
 
signé 
 
T. LouvelLe président, 
 
signé 
 
L. Bouchardon 
La greffière, 
 
signé 
 
P. Lecompte 
La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.