TA93 · 4ème chambre — 6 janvier 2026

Vu les procédures suivantes : 
 
I. Par une requête, enregistrée le 4 avril 2023, sous le numéro 2304068, M. B... A..., représenté par Me Poinsignon, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler la décision implicite du 28 février 2023 portant rejet de sa demande de protection fonctionnelle ;  
 
2°) d’enjoindre à la commune de Clichy-sous-Bois de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Clichy-sous-Bois la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.  
 
Il soutient que :  
- la décision attaquée est entachée d’un défaut de motivation en droit et en fait ;  
- elle est entachée d’une erreur de droit ;  
- elle est entachée d’une erreur de fait ;  
- elle méconnaît le principe d’égalité entre les agents publics ;  
- elle est entachée d’un détournement de pouvoir. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2024, la commune de Clichy-sous-Bois, représentée par Me Le Foyer le Costil, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A... sur le fondement des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés.  
 
Par une ordonnance du 20 novembre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au  5 décembre 2024. 
 
 
II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 avril 2023 et 3 avril 2024, sous le numéro 2304766, M. B... A..., représenté par Me Poinsignon, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 
1°) de condamner la commune de Clichy-sous-Bois à lui verser la somme totale de  40 600 euros en réparation de ses préjudices et d’assortir cette somme des intérêts au taux légal et de leur capitalisation ;  
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Clichy-sous-Bois la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- la responsabilité de la commune de Clichy-sous-Bois est engagée eu égard aux faits persistants de harcèlement moral dont il a fait l’objet et à l’illégalité de la décision de refus de protection fonctionnelle qui est entachée d’une erreur d’appréciation, d’un détournement de pouvoir et qui viole le principe d’égalité de traitement entre agents publics ;  
- il a subi un préjudice moral à hauteur de 40 000 euros et de 600 euros au titre du préjudice financier.  
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 mars et 5 décembre 2024, la commune de Clichy-sous-Bois, représentée par Me Le Foyer de Costil, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A... au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés.  
 
Par une ordonnance du 11 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au  14 octobre 2025. 
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Biscarel,  
- et les conclusions de M. Le Merlus, rapporteur public. 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. B... A..., rédacteur territorial employé par la commune de Clichy-sous-Bois, occupait jusqu’au 31 août 2023 les fonctions de « juriste-aide aux victimes » au sein de la direction de la prévention, sécurité et tranquillité publiques. Par un courrier du 6 décembre 2022, reçu le lendemain, M. A... a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison des faits de harcèlement moral à son encontre. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l’administration pendant plus de deux mois, dont M. A... a sollicité, le 16 février 2023, la communication des motifs. Par un courrier du 28 février 2023, la commune de Clichy-sous-Bois a répondu à sa sollicitation. M. A... a également demandé, par un courrier du  20 décembre 2022, l’indemnisation du préjudice subi du fait de la situation de harcèlement moral dont il aurait fait l’objet. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l’administration pendant plus de deux mois.  Par une requête n° 2304068, M. A... demande au tribunal d’annuler la lettre du 28 février 2023. Par une requête n° 2304766, M. A... demande au tribunal de condamner la commune de Clichy-sous-Bois à lui verser la somme totale de 40 600 euros en réparation de ses préjudices et d’assortir cette somme des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts. 
 
 
Sur la jonction :  
 
2. Les requêtes n°s 2304068 et 2304766 présentées par M. A... concernent la situation d’un même fonctionnaire et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a, par conséquent, lieu de les joindre pour statuer par un même jugement. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision portant refus d’octroi de la protection fonctionnelle :  
 
3. La lettre du 28 février 2023 dont M. A... demande l’annulation doit être regardée comme étant la simple communication des motifs de la décision implicite portant refus d’octroi de la protection fonctionnelle qu’il a sollicitée le 7 décembre 2022 et ne présente pas, dès lors, le caractère d’une décision faisant grief. Par suite, les conclusions tendant à l’annulation de la lettre du 28 février 2023 doivent être regardées comme dirigées contre la décision implicite de rejet à l'origine de la demande de communication des motifs. 
 
4. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; (…) ». Aux termes de l’articles L.211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ». Aux termes de l’article L.232-4 de ce code : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ». 
 
5. La décision par laquelle l’autorité administrative rejette la demande de protection fonctionnelle présentée par un agent public, qui doit être regardée comme refusant un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, doit être motivée. L’autorité doit indiquer, soit dans sa décision elle-même, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé à la personne destinataire de la décision, les considérations de fait sur lesquelles elle se fonde.  
 
6. La lettre du 28 février 2023, qui répond à la demande de communication des motifs de la décision implicite rejetant la demande de protection fonctionnelle de M. A..., ne comporte aucune motivation en droit et renvoie à un courrier du 8 décembre 2022 de la maire de Clichy-sous-Bois adressé au conseil du requérant, dont ce dernier ne conteste pas avoir eu connaissance, qui ne comporte pas davantage de référence aux dispositions législatives et réglementaires sur lesquelles la commune de Clichy-sous-Bois s’est fondée pour prendre la décision en litige. Par suite, M. A... est fondé à soutenir que cette décision est entachée d’un défaut de motivation de droit.  
 
7. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête n°2304068, que la décision implicite de rejet de la demande de protection fonctionnelle de M. A... doit être annulée pour vice de forme. 
 
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
En ce qui concerne la responsabilité de la commune à raison des faits de harcèlement moral :  
 
8. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement, notamment lorsqu’il entend contester le refus opposé par l’administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d’en faire présumer l’existence. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l’administration auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu’elle n’excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l’intérêt du service, en raison d’une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n’est pas constitutive de harcèlement moral. 
 
9. M. A... soutient d’abord qu’à compter de l’arrivée de sa supérieure hiérarchique directe en octobre 2020 et de la directrice générale adjointe en charge de la prévention, de la sécurité et de la tranquillité publiques à compter d’avril 2021, il a subi divers agissements ayant entravé la bonne réalisation de ses missions. Toutefois, il se borne à produire un « journal de bord », comprenant notamment la réalisation de tâches, la tenue de réunions et des propos qu’auraient tenus ses supérieures hiérarchiques, qui ne permet pas de démontrer qu’il aurait subi des agissements excédant l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. En particulier s’il fait grief à ses deux supérieures hiérarchiques de l’avoir dénigré et d’avoir tenu des propos vexatoires lors d’une réunion qui s’est tenue le 28 juillet 2022, au cours de laquelle les erreurs qui lui étaient reprochées ont été portées à la connaissance de l’ensemble des membres de l’équipe, et d’une réunion du 9 novembre 2022, il ne résulte pas de l’instruction que les termes employés aient dépassé l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. En outre, la seule circonstance que deux agents présents lors de la réunion du 28 juillet 2022 aient fait part de leur gêne, de leur incompréhension et de la dévalorisation de M. A... n’est pas à elle seule de nature à établir le caractère dénigrant des propos tenus.  
 
10. M. A... soutient ensuite que dans l’exercice de ses fonctions de juriste-aide aux victimes, il s’est vu retirer la quasi-totalité de ses missions en raison de l’interdiction d’entrer en contact avec les partenaires, les victimes de violences conjugales et de prodiguer des conseils juridiques aux victimes. Toutefois, il résulte de l’instruction, notamment du courriel du 28 juillet 2022 adressé par sa supérieure hiérarchique directe, qu’à la suite d’une alerte du directeur de l’association SOS Victimes 93 le 7 juillet 2022 portant à la connaissance de la commune une « difficulté rencontrée avec (ses) services plus particulièrement M. A... », ce dernier s’est vu interdire d’entrer en contact avec les victimes de façon temporaire dans l’attente des conclusions de l’enquête administrative qui a été organisée. Ce courriel précise qu’il devait néanmoins poursuivre la préparation des dossiers en collaboration avec l’ensemble des partenaires et la formation du stagiaire, apporter des conseils à une agente afin d’assurer la continuité de service en traitant les appels de l’unité d’aide aux victimes et préparer les dossiers devant être présentés lors des réunions hebdomadaires. En outre, il résulte de l’instruction, et notamment de deux témoignages du médecin et du psychologue du centre de protection maternelle et infantile recueillis dans le cadre de l’enquête administrative menée par la psychologue du travail de la commune, que la posture de M. A... vis-à-vis des victimes, qui révèle un manque de bienveillance, de tact et d’écoute, est inadaptée et conduit ces dernières à ne plus vouloir être suivies par l’intéressé. Dans ces conditions, le retrait d’une partie des missions de l’intéressé est justifié en l’espèce par l’intérêt du service et n’est pas de nature à faire présumer l’existence d’agissements constitutifs de harcèlement moral à son encontre.  
 
11. Si M. A... soutient également qu’il a été mis à l’écart du service dès lors qu’il n’a pas été informé de l’annulation de la réunion qui devait se tenir le 8 février 2023, cette allégation n’est corroborée par aucune pièce. 
 
12. M. A... soutient par ailleurs que la procédure menée lors de l’enquête administrative qui a été diligentée à la suite de l’alerte donnée par un directeur d’association de victimes, a méconnu les droits de la défense et le droit à communication de son dossier individuel. Il résulte toutefois de l’instruction, alors que l’enquête administrative n’a pas été menée pour prendre une sanction à l’encontre de l’intéressé qui eut nécessité le respect des garanties procédurales attachées à la procédure disciplinaire, que M. A... a été informé, lors d’une réunion du 9 novembre 2022, des difficultés signalées par le directeur de l’association SOS Victimes 93 et de la synthèse des trois entretiens menés lors de l’enquête administrative mentionnant des propos tenus par l’intéressé à l’encontre de victimes de violences conjugales qui ont conduit la commune de Clichy-sous-Bois à lui interdire d’entrer en contact avec ces dernières. Il résulte, en outre, de l’instruction notamment du compte-rendu de cette réunion que M. A... a été mis à même de présenter des observations et a reconnu que « après autant d’années, il se pourrait que parfois son ton puisse manquer de retenue ou de tact ». Dans ces conditions, la procédure menée lors de l’enquête administrative ne constitue pas un fait de harcèlement moral.  
 
13. Enfin, si M. A... soutient que la décision de la commune de Clichy-sous-Bois refusant de lui octroyer la protection fonctionnelle révèle une situation de harcèlement moral, il résulte toutefois de l’instruction que cette décision a été motivée par l’insuffisance des éléments apportés par M. A... de nature à caractériser un tel harcèlement.  
 
14. Il résulte de tout ce qui précède que les faits énoncés par le requérant, pris ensemble ou séparément, ne peuvent être regardés comme soumettant au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’agissements de harcèlement moral à son encontre. Par suite, M. A... n’est pas fondé à rechercher la responsabilité de la commune de Clichy-sous-Bois sur ce fondement. 
 
En ce qui concerne la responsabilité de la commune à raison de l’illégalité de la décision de rejet de la demande de protection fonctionnelle :  
 
15. Toute illégalité fautive est, en principe et quelle qu’en soit la nature, susceptible d’engager la responsabilité de l’administration dès lors qu’elle présente un lien de causalité suffisamment direct et certain avec les préjudices invoqués. 
 
16. Lorsqu’une personne sollicite le versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité d’une décision administrative entachée d’un vice de forme ou d’incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente. Dans le cas où il juge qu’une même décision aurait été prise par l’autorité compétente, dans le respect des règles de forme et de procédure requises, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice de forme ou d’incompétence qui entachait la décision administrative illégale. 
 
17. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que les agissements critiqués par  M. A... ne peuvent être regardés comme constitutifs d’un harcèlement moral de nature à justifier l’octroi de la protection fonctionnelle. Il ne résulte pas de l’instruction que ce refus serait entaché de partialité à son égard de nature à rompre le principe d’égalité de traitement entre les agents publics ni d’un détournement de pouvoir. Il s’ensuit que le vice dont est entachée la décision litigieuse n’est pas de nature à ouvrir à M. A... un droit à indemnité. Par suite, et sans qu’il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, ses conclusions indemnitaires tendant à la réparation des préjudices résultant de la décision de rejet de sa demande de protection fonctionnelle ne peuvent qu’être rejetées. 
 
18. Il résulte de tout ce qui précède, que les conclusions indemnitaires présentées par  M. A... doivent être rejetées.  
 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
19. S’agissant de la requête n°2304068, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Clichy-sous-Bois la somme demandée par M. A... au titre au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n’y a pas davantage lieu de mettre à la charge de M. A... une somme à verser à la commune de Clichy-sous-Bois au titre de ces mêmes dispositions. 
 
20. S’agissant de la requête n°2304766, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Clichy-sous-Bois qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. A..., au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A... la somme demandée par la commune de Clichy-sous-Bois, au même titre. 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Les requêtes n°s 2304068 et 2304766 de M. A... sont rejetées.  
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Clichy-sous-Bois sur le fondement de l’article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B... A... et à la commune de Clichy-sous-Bois.   
 
Délibéré après l'audience du 16 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Deniel, présidente, 
Mme Biscarel, première conseillère,  
Mme Bazin, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 janvier 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
 
B. BiscarelLa présidente, 
 
 
 
 
 
C. DenielLa greffière, 
 
 
 
 
 
A. Capelle 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.