TA69 · 2ème chambre — 12 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 août 2023, 26 février 2025 et 29 avril 2025, la SARL Hôtel des Facultés, représentée par la SELAS Fidal, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 26 avril 2023 par lequel le président de la métropole de Lyon a fait usage du droit de préemption urbain à l'occasion de l'aliénation d'un bien situé dans le 7ème arrondissement de Lyon, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon la somme de 5 000 euros, à lui verser, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision de préemption attaquée est entachée d'incompétence de son auteur, la signataire ne bénéficiant d'aucune délégation du président de la métropole de Lyon en matière d'habitat, de logement social et d'inclusion par le logement ;  
 - elle méconnaît l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, faute de comporter la signature de son auteure ;  
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, ayant été notifiée au-delà du délai de deux mois prévu par cet article ; la demande de communication de pièces, faite en méconnaissance de l'article R. 213-7 du code de l'urbanisme en ce qu'elle n'était pas unique, n'a pas eu pour effet de suspendre ce délai ; la preuve de la réception par la métropole de Lyon des pièces ainsi demandées n'est pas rapportée ; les courriers par lesquels la métropole de Lyon a sollicité des pièces complémentaires n'indiquaient pas la volonté de l'autorité compétente de procéder à une visite du bien ; 
 - la déclaration d'intention d'aliéner comportant des informations contradictoires quant au prix de vente indiqué, le propriétaire a été privé de la possibilité, offerte par les dispositions combinées des articles R. 213-8 et R. 213-10 du code de l'urbanisme, de renoncer à l'aliénation de son bien, alors que le prix proposé par la métropole était en réalité inférieur à celui convenu avec l'acquéreur évincé ;  
 - la préemption en litige ne poursuit pas un objectif d'intérêt général, en méconnaissance des dispositions combinées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ; le bien visé par la préemption n'est pas approprié à l'opération envisagée et le coût de celle-ci est excessif ; l'hôtel qu'elle loue et les services qu'elle délivre répondent déjà à l'objectif poursuivi par l'opération envisagée dans le cadre de la préemption. 
 Par des mémoires, enregistrés les 10 janvier, 10 avril et 19 mai 2025, la métropole de Lyon, représentée par la SELAS Cabinet Léga-cité, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Flechet, rapporteure,   
 - les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public, 
 - les observations de Me Lamouille, représentant la SARL Hôtel des Facultés, requérante, 
 - les observations de Me Jacques, représentant la métropole de Lyon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 26 avril 2023, le président de la métropole de Lyon a exercé, au nom de celle-ci, le droit de préemption urbain sur un bien situé dans le 7ème arrondissement de Lyon. La SARL Hôtel des Facultés, acquéreur évincé, demande au tribunal l'annulation de cette décision, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, la décision attaquée est signée par Mme Béatrice Vessiller, vice-présidente de la métropole de Lyon, à laquelle le président de cette métropole a, par un arrêté du 16 juillet 2020, régulièrement publié et transmis au contrôle de légalité le même jour, délégué sa signature, notamment pour les décisions prises en matière d'exercice du droit de préemption urbain. L'acte attaqué ayant pour objet l'exercice du droit de préemption, la politique menée dans le domaine du logement social n'étant que l'objectif poursuivi par la mise en œuvre de ce droit, la société requérante ne peut utilement soutenir que la signataire de cet acte est incompétente au motif qu'elle ne justifie d'aucune délégation du président de la métropole de Lyon dans les domaines de l'habitat, du logement social et de l'inclusion par le logement. Le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de la décision en litige doit, par suite, être écarté. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / () ". 
 4. Si la société requérante soutient que l'exemplaire de la décision attaquée transmis au notaire ne comporte pas la signature de son auteure, la circonstance que l'ampliation de cette décision, qui indique les nom, prénoms et qualité de sa signataire, ne comporte pas la signature de l'auteure est sans incidence sur la légalité de l'acte en cause. A supposer que la société requérante ait entendu soulever l'absence de signature de l'original, ce dernier, assorti de la signature de son auteure, est versé au débat par la métropole de Lyon. Le moyen tiré du vice de forme doit, par suite, être écarté. 
 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. La déclaration d'intention d'aliéner peut être dématérialisée. () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. () ". Aux termes de l'article D. 213-13-1 du même code : " La demande de la visite du bien prévue à l'article L. 213-2 est faite par écrit. / Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l'article R. 213-25. / Le délai mentionné au troisième alinéa de l'article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire. "  
 6. D'une part, il résulte des dispositions précitées que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption.  
 7. D'autre part, aucune disposition légale ou réglementaire ne s'oppose à ce que le titulaire du droit de préemption présente une demande de documents et une demande de visite, soit au même moment, soit successivement, dès lors que celles-ci interviennent dans le délai légal de deux mois laissé au titulaire pour exercer son droit de préemption. Par ailleurs, le délai laissé au titulaire du droit de préemption pour exercer ce droit, lorsqu'il a été régulièrement suspendu par la réception par le propriétaire de la demande de visite du bien ou de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, reprend son cours, selon le cas, soit à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, soit du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption, soit du plus tardif de ces événements en cas de demande à la fois de visite et de communication de documents. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption.  
 8. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'intention d'aliéner a été réceptionnée par l'administration le 24 janvier 2023. Dans le délai de deux mois requis par les dispositions précitées, une demande de visite du bien a été présentée au mandataire de la vendeuse, le 9 mars 2023, cette visite s'étant déroulée le 23 mars 2023, et une demande de pièces complémentaires, dont la métropole de Lyon apporte la preuve de ce qu'elle a été formulée par un unique courrier, a été envoyée en deux exemplaires, reçus d'une part par la vendeuse le 22 mars 2023, d'autre part par le notaire de celle-ci le 23 mars suivant. La métropole de Lyon justifie également par les éléments versés au débat de la réception, le 31 mars 2023, des pièces ainsi sollicitées. Compte tenu de ce qui a été exposé au point précédent, la circonstance que le courrier de demande de pièces ne mentionne pas la volonté de l'autorité compétente de procéder à une visite, dont la demande a été formulée par une lettre distincte, est sans incidence sur la régularité de ces demandes et leur impact sur la computation du délai de deux mois prévu par l'article L. 213-2 précité. Ainsi, ledit délai a recommencé à courir à compter de la date du 31 mars 2023, à laquelle est intervenue la plus tardive des réponses apportées aux demandes de visite du bien et de communication de documents ayant suspendu le délai de deux mois. A cette date, ce délai étant inférieur à un mois, en application des dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, la métropole de Lyon disposait donc d'un délai d'un mois pour prendre sa décision. Dès lors, l'arrêté attaqué, qui a été reçu le 28 avril 2023, a bien été notifié avant l'expiration du délai imparti pour l'exercice du droit de préemption. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 5 doit, par suite, être écarté. 
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 213-8 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'aliénation est envisagée sous forme de vente de gré à gré ne faisant pas l'objet d'une contrepartie en nature, le titulaire du droit de préemption notifie au propriétaire : a) Soit sa décision de renoncer à l'exercice du droit de préemption ; b) Soit sa décision d'acquérir aux prix et conditions proposés, y compris dans le cas de versement d'une rente viagère ; c) Soit son offre d'acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d'acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d'expropriation ; () ". L'article R. 213-10 de ce code dispose que : " A compter de la réception de l'offre d'acquérir faite en application des articles R. 213-8 (c) ou R. 213-9 (b), le propriétaire dispose d'un délai de deux mois pour notifier au titulaire du droit de préemption : a) Soit qu'il accepte le prix ou les nouvelles modalités proposés en application des articles R. 213-8 (c) ou R. 213-9 (b) ; b) Soit qu'il maintient le prix ou l'estimation figurant dans sa déclaration et accepte que le prix soit fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation ; c) Soit qu'il renonce à l'aliénation. / Le silence du propriétaire dans le délai de deux mois mentionné au présent article équivaut à une renonciation d'aliéner. " 
 10. La déclaration d'intention d'aliéner mentionne le prix de vente de 977 600 euros tant en chiffres qu'en lettres. Si le document annexé à cette déclaration fait état d'un prix de 1 040 000 euros, il ressort des pièces du dossier que ce montant renvoie, non pas au prix finalement convenu entre la société requérante et la vendeuse du bien en cause au mois de novembre 2022, mais au prix mentionné dans une promesse de vente établie dans le cadre de précédentes négociations menées en juillet 2022. Dès lors, cette société n'est pas fondée à soutenir que la préemption a eu lieu à un prix inférieur à celui initialement convenu avec elle et que le propriétaire a été privé de la possibilité, dont il dispose dans l'hypothèse d'une préemption inférieure aux prix proposé, de renoncer à l'aliénation du bien. Le moyen tiré du vice de procédure, doit, par suite, être écarté. 
 11. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () ". L'article L. 300-1 du même code dispose, dans sa version applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. " 
 12. Il résulte de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme que la mise en œuvre du droit de préemption urbain doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Le juge de l'excès de pouvoir vérifie si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l'exercice de ce droit. 
 13. Il est constant que la préemption en litige, qui a pour objet de transformer un hôtel de tourisme en résidence hôtelière à vocation sociale (RHVS), a pour objet de répondre à un besoin sur le territoire métropolitain de logements d'urgence, les chambres d'hôtels touristiques louées étant inadaptées à l'hébergement social. L'Office public de l'habitat (OPH) Est Métropole Habitat a ainsi fait part, par courrier du 20 avril 2023, de sa volonté de prendre à bail le bien en litige et demandé à la métropole de Lyon d'exercer le droit de préemption en vue de créer une RHVS composée de 32 chambres. Pour remettre en cause l'intérêt général poursuivi, la société requérante ne peut utilement se prévaloir des circonstances que le bien visé par la préemption, dont les caractéristiques propres, telles que sa localisation et sa configuration, n'apparaissent pas inadaptées au projet envisagé, est classé " établissement économique " identifié comme modèle hôtelier en voie de disparition sur le territoire, que le projet impliquera de licencier trois salariés et que l'hôtel existant délivre déjà un service d'accompagnement social conforme à l'objectif poursuivi par la décision de préemption. Par ailleurs, cette société ne peut davantage utilement invoquer des questions liées à la rentabilité de l'opération, laquelle est sans pertinence dans le cadre des missions menées par les personnes publiques en matière sociale. Si elle fait en outre valoir, sur la base de l'étude Voltère visée par la décision attaquée, menée dans le cadre d'une assistance au montage économique et opérationnel de conversion d'hôtels en hébergement social adapté, que la gestion de la RHVS sera déficitaire, elle n'établit pas, par les éléments versés au débat, que le coût prévisible de l'opération projetée serait excessif, compte tenu du prix du bien en cause et de l'utilisation projetée, par rapport à l'objectif poursuivi  et au regard des capacités financières de la métropole de Lyon. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'intérêt général de la décision attaquée doit être écarté. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la SARL Hôtel des Facultés doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la SARL Hôtel des Facultés au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la métropole de Lyon, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la société requérante une somme au titre des frais exposés par la métropole de Lyon et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL Hôtel des Facultés est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la métropole de Lyon en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Hôtel des Facultés, à la métropole de Lyon et à Mme A B. 
                                      
 Délibéré après l'audience du 28 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Pascal Chenevey, président, 
 Mme Marine Flechet, première conseillère, 
 Mme Marie Chapard, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 M. Flechet 
 Le président, 
 J.-P. Chenevey        
 La greffière, 
 K. Ninon 
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Un greffier,