TA06 · 2ème Chambre — 30 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 25 janvier 2024 et un mémoire du 23 juillet 2025, M. E... B..., représenté par Me Monflier, doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 6 décembre 2023 par lequel le maire de Nice a refusé sa demande de permis de construire ; 
2°) d’enjoindre à la commune de Nice d’octroyer le permis de construire déposé le        17 juillet 2023 dans le délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir ou à défaut d’enjoindre à la commune de Nice de réexaminer la demande dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;  
3°) de mettre à la charge de la commune de Nice la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
4°) le remboursement du droit de plaidoirie pour un montant de 13 euros sur le fondement des articles R.723-26-1 et R.723-26-2 du code de la sécurité sociale. 
 
Le requérant soutient que : 
 
 
 
 
- les conclusions en défense sont irrecevables ; 
- le projet ne méconnaît pas les dispositions des articles L. 442-1 et R. 442-1 du code de l'urbanisme et ne devait pas faire l’objet d’une déclaration préalable de division ; 
- il ne méconnaît pas l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme ni les prescriptions du plan de prévention des risques naturels prévisibles d’incendies.   
 
Par un mémoire enregistré le 2 juillet 2025, la commune de Nice, prise en la personne de son maire en exercice, conclut au rejet de la requête. 
 
La commune soutient qu’aucun des moyens n’est fondé et soulève une substitution de motif tirée du fait que si la demande de permis de construire doit être regardée comme valant déclaration préalable de lotissement, le projet envisagé méconnaît toutefois l’article R. 431-24 du code de l'urbanisme.  
 
Par ordonnance du 24 juillet 2025, la clôture d'instruction a été reportée au 20 août 2025 à 12 heures.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
le code de l’urbanisme ; 
le code de justice administrative ; 
  
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 2 avril 2026 : 
 
le rapport de M. Bulit, 
les conclusions de Mme Le Guennec, rapporteure publique, 
et les observations de Me Monflier, pour le requérant, et de Mme A..., pour la commune de Nice.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le 17 juillet 2023, M. E... B... a déposé une demande de permis de construire n° PC 0608823S0226, ayant pour objet la construction d’une maison d’habitation, sur les parcelles cadastrées CT n° 0406 et n°0407, située 161 Route de Canta Galet, à Nice. Par un arrêté du 6 décembre 2023, le maire de Nice a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. M. B... demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 6 décembre 2023.  
 
Sur la fin de non-recevoir soulevée par M. B... et tirée de l’irrecevabilité des conclusions en défense de la commune de Nice : 
 
Les exécutifs des collectivités territoriales doivent justifier de leur habilitation à agir en justice au nom de la collectivité en produisant une délibération de leur assemblée délibérante les autorisant soit à intenter une action en justice, soit à défendre dans une telle action. 
 
En l’espèce, le conseil municipal de la commune de Nice a habilité le maire à défendre la commune dans toutes les actions intentées contre elle devant les juridictions administratives, par une délibération du 10 décembre 2021, tant accessible au juge qu’aux parties, transmis au contrôle de légalité le 15 décembre suivant. Enfin, il ressort des pièces du dossier que   par un arrêté n° 2024-CAB-11-VDN du 10 juin 2024, transmis en préfecture le 17 juin 2024, le maire de Nice a donné à Mme C... D..., 10ème adjointe au maire, délégation à l’effet de représenter la commune devant la juridiction administrative. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par le requérant, tirée de ce que les conclusions de la commune de Nice ne seraient pas recevables, faute pour elle de justifier de l’habilitation de son maire à agir en justice, doit être écartée.  
  
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 442-1 du code de l'urbanisme : « Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. ». Aux termes de l’article L. 442-1-2 de ce code : « Le périmètre du lotissement comprend le ou les lots destinés à l'implantation de bâtiments ainsi que, s'ils sont prévus, les voies de desserte, les équipements et les espaces communs à ces lots. Le lotisseur peut toutefois choisir d'inclure dans le périmètre du lotissement des parties déjà bâties de l'unité foncière ou des unités foncières concernées. ». Aux termes de l’article R*. 442-1 du même code : « Ne constituent pas des lotissements au sens du présent titre et ne sont soumis ni à déclaration préalable ni à permis d'aménager : (…) e) Les détachements de terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis ; (…) ». 
 
D’une part, il résulte des articles L. 442-1, L. 442-1-2 et R. 442-1 du code de l’urbanisme que la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière constitue un lotissement dès lors que l’un au moins des terrains issus de cette division est destiné à être bâti. Le périmètre du lotissement peut ainsi, au choix du lotisseur, ne comprendre qu’un unique lot à bâtir ou comprendre, avec un ou des lots à bâtir, des parties déjà bâties de l’unité foncière. D’autre part, tout lotissement doit être précédé soit d’un permis d’aménager, soit d’une déclaration préalable, une demande de permis de construire doit être regardée comme valant déclaration préalable lorsqu’elle précise que le terrain d’assiette du projet est issu d’une division. 
 
En l’espèce, il ressort du dossier de demande de permis de construire présenté par M. B... que son projet porte sur la construction d’une maison à usage d’habitation sur la parcelle cadastrée CT n° 0406 dont il est propriétaire, issue de la division de la parcelle CT 403 en deux lots, CT n°406 et CT n°407, laquelle est intervenue sans autorisation d’urbanisme. Il ressort du dossier de demande de permis de construire, et notamment de la notice « PC 4 », que le pétitionnaire a clairement exposé l’historique des divisions parcellaires : la parcelle originelle « CT n°43 » a été divisée en deux parcelles, « CT n°402 » et « CT n°403 », puis la parcelle « CT n°403 » a été à son tour subdivisée en « CT n°406 » et « CT n°407 ». Par ailleurs, le plan de situation fourni est suffisamment précis et correspond, par ailleurs, à celui disponible sur le site Géoportail, qui représente les limites cadastrales. Dans ces conditions, quand bien même M. B... aurait omis de cocher la case prévue à cet effet sur le formulaire de demande de permis de construire, sa demande devait être regardée, en application des dispositions précitées de l’article R. 442-2 du code de l’urbanisme, comme valant déclaration préalable de lotissement de la parcelle incluant le périmètre du terrain d’assiette de leur projet. Il suit de là que le motif tiré de ce que la parcelle objet de la demande n’aurait pas fait l’objet d’une déclaration préalable de division foncière est entaché d’illégalité. 
 
En second lieu, aux termes de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ». Aux termes de l’article 5 du plan de prévention des risques incendie de forêt (ci-après, « PPRIF »), approuvé suivant arrêté préfectoral du 7 février 2017 : « sont interdits tous ouvrages, aménagements, installations ou constructions de quelque nature qu’ils soient, à l’exception de ceux mentionnés au paragraphe 5.1B du présent article ». Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.  
 
D’une part, si, pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par M. B..., le maire de Nice a considéré que l’accès au projet depuis la Route de Canta Galet se ferait grâce à une voie privée existante sur une longueur de 70 mètres située en zone rouge du PPRIF , ledit plan n’autorisant pas l’accès à une construction dans un tel cas, il est constant que le terrain d’assiette du projet en litige est situé en zone bleue du PPRIF soit dans une zone de risque modéré d’incendies, et que si le chemin existant d’accès au projet et situé pour sa part en zone rouge, les prescriptions du PPRIF précitées n’ont pas pour objet d’interdire l’utilisation d’une voie privée existante. D’autre part, alors même que le service départemental d’incendie et de secours des Alpes-Maritimes a émis un avis favorable le 25 octobre 2023, la commune n’apporte aucun élément à l’appui de son appréciation de sorte qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le risque allégué serait caractérisé et pourrait fonder le refus de permis de construire en litige. En outre, il n’est pas démontré que l’utilisation d’un chemin privé par le pétitionnaire aggraverait un tel risque. Dans ces conditions, le requérant est fondé à soutenir que ce motif de refus est également entaché d’illégalité. 
 
L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas les requérants d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Il appartient également au juge d’apprécier la portée des écritures de l’administration pour déterminer si celle-ci peut être regardée comme faisant valoir un autre motif que celui ayant initialement fondé la décision en litige, de telle sorte que l’auteur du recours soit, par la seule communication de ces écritures, mis à même de présenter ses observations sur la substitution de cet autre motif au motif initial, sans exiger de l’administration qu’elle formule une demande expresse de substitution de motif. 
 
En l’espèce, la commune de Nice doit être regardée comme sollicitant une substitution de motif dès lors que si la demande de permis de construire doit être regardée comme valant déclaration préalable de lotissement, le projet envisagé méconnaît toutefois l’article R. 431-24 du code de l’urbanisme. 
 
Aux termes de l’article R. 431-24 du code de l’urbanisme : « Lorsque les travaux projetés portent sur la construction, sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette comprenant une ou plusieurs unités foncières contiguës, doit faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance avant l’achèvement de l’ensemble du projet, le dossier présenté à l’appui de la demande est complété par un plan de division et, lorsque des voies ou espaces communs sont prévus, le projet de constitution d’une association syndicale des acquéreurs à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l’entretien de ces voies et espaces communs à moins que l’ensemble soit soumis au statut de la copropriété ou que le demandeur justifie de la conclusion avec la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent d’une convention prévoyant le transfert dans leur domaine de la totalité des voies et espaces communs une fois les travaux achevés ». 
 
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le projet de M. B... porte uniquement sur la construction d’une maison d’habitation soit la construction d’une seule construction sur la parcelle cadastrée CT n°0406 et les dispositions précitées ne trouvent dès lors pas à s’appliquer. Par suite, il n’y a pas lieu de faire droit à la substitution de motif susmentionnée. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que, dès lors que le présent jugement censure tous les motifs de refus de permis de construire sur lesquels se fonde l’arrêté du 6 décembre 2023 litigieux, cet arrêté doit être annulé. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d’injonction ou, le cas échéant, d’office, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 
Le présent jugement censure l’ensemble des motifs de refus par lequel le maire de Nice a rejeté la demande de permis de construire déposée par M. B..., ainsi que le motif invoqué en cours d’instance. Il ne résulte pas de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de l’arrêté attaqué interdiraient d’accueillir la demande de permis de construire du requérant ni que la situation de fait existant à la date du présent jugement y ferait obstacle. Dès lors, il y a lieu d’enjoindre au maire de Nice de délivrer à M. B... le permis de construire sollicité, dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
En premier lieu, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Nice une somme de 1 500 euros, à verser au requérant sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
En second lieu, aux termes de l’article L. 652-6 du code de la sécurité sociale : « (…) Les droits alloués aux avocats pour la plaidoirie et perçus par eux, au titre de leur activité propre (…), sont affectés au financement du régime d'assurance vieillesse de base de la Caisse nationale des barreaux français ». Aux termes de l’article R. 652-27 du code de la sécurité sociale : « Le droit de plaidoirie est dû à l'avocat pour chaque plaidoirie faite aux audiences dont la liste est fixée par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice. A défaut de plaidoirie, est considéré comme ayant plaidé l'avocat représentant la partie à l'audience (…) ». Le droit de plaidoirie institué par l’article L. 652-6 du code de la sécurité sociale entrant dans les sommes susceptibles d’être prises en compte au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions distinctes présentées par M. B... tendant à ce que ce droit soit mis à la charge de la commune de Nice. 
 
 
D E C I D E : 
   
Article 1er : L’arrêté du maire de Nice du 6 novembre 2023 est annulé.   
   
Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Nice, dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, de délivrer à M. B... le permis de construire n° PC 0608823S0226 sollicité. 
  
Article 3 : La commune de Nice versera à M. B... une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. E... B... et à la commune de Nice. 
  
 
Délibéré après l'audience du 2 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
  
M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président, 
M. Bulit, conseiller, 
Mme Cueilleron, conseillère, 
Assistés de Mme Suner, greffière.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 avril 2026. 
  
 
 
Le rapporteur, 
   
signé  
  
J. Bulit 
  
   
  
Le président, 
  
 
signé 
    
  
     F. Silvestre-Toussaint-Fortesa           La greffière, 
  
signé  
  
V. Suner   
 
  
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Le greffier en chef, 
Ou, par délégation, la greffière