TA78 · 1ère chambre — 13 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire enregistrés les 29 février 2024 et 3 janvier 2025, la commune de Mennecy, représentée par Me Bineteau, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté interministériel du 22 juillet 2023 en tant qu’il refuse de reconnaître l’état de catastrophe naturelle sur son territoire au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à l’épisode de sécheresse et de réhydratation des sols survenu au cours de l’année 2022 ; 
 
2°) d’annuler pour excès de pouvoir les décisions des 14, 16 et 17 janvier 2024 par lesquelles les ministres de l’intérieur et de l’économie ainsi que le ministre délégué chargé des comptes publics ont rejeté les recours gracieux qu’elle a présentés le 13 novembre 2023 ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté attaqué a été pris par des autorités incompétentes ; 
- il est insuffisamment motivé, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances ; 
- il est entaché d’un vice de procédure, au regard des dispositions du II de l’article L. 125-1-1 du code des assurances dès lors qu’il n’est pas établi que l’avis rendu par la commission interministérielle aurait été rendu dans le délai de deux mois après la saisine de son secrétariat, ni que cette commission se serait réunie et prononcée dans le respect des dispositions de l’article D. 125-3-3 du code des relations entre le public et l’administration, ni que cette commission se soit conjointement fondée avec les ministres sur les données transmises par Météo-France ; 
- il est entaché d’une erreur de droit dès lors, qu’en refusant sa demande au seul motif que le critère météorologique ne serait pas satisfait, les ministres, qui se sont crus à tort en situation de compétence liée, doivent être regardés comme ayant ajouté des conditions nouvelles et des critères nouveaux non prévus par les textes applicables, résultant de l’application d’une circulaire illégale ; 
- l’arrêté attaqué est entaché d’illégalité dès lors qu’il se fonde sur la circulaire du 10 mai 2019, elle-même illégale ; 
- il est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que tant la commission interministérielle que les ministres concernés n’ont pas examiné sa situation particulière et qu’ils se sont abstenus de prendre régulièrement en compte les effets du réchauffement climatique et ses conséquences eu égard à ses spécificités.  
 
Par un mémoire en défense enregistré le 19 août 2024, le ministre de l’intérieur, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la commune de Mennecy une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des assurances ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.  
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Sauvageot ; 
- les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique ; 
- et les observations de Me Bineteau pour la commune de Mennecy.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La commune de Mennecy a adressé au préfet de l’Essonne une demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols survenus sur son territoire au cours de l’année 2022. Réunie le 13 juin 2023, la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle a émis un avis défavorable sur cette demande au motif que les phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols survenus au cours de la période en cause sur tout ou partie du territoire de la commune ne présentaient pas une intensité anormale. Par un arrêté interministériel du 22 juillet 2023, le ministre de l’intérieur et des outre-mer, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et le ministre délégué chargé des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l’état de catastrophe naturelle, parmi lesquelles ne figure pas la commune de Mennecy. Par la présente requête, celle-ci demande l’annulation de cet arrêté en tant qu’il a rejeté sa demande ainsi que celle des décisions des 14, 16 et 17 janvier 2024 par lesquelles les ministres de l’intérieur et de l’économie ainsi que le ministre délégué chargé des comptes publics ont rejeté les recours gracieux qu’elle a présentés le 13 novembre 2023. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne les moyens de légalité externe :  
 
S’agissant du moyen tiré de l’incompétence des auteurs de l’arrêté attaqué : 
 
2. Aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions (…) peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : (…) 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé (…) Cette délégation s'exerce sous l'autorité du ou des ministres et secrétaires d'Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. Le changement de ministre ou de secrétaire d'Etat ne met pas fin à cette délégation (…) ». 
  
3. D’une part, l’arrêté attaqué du 22 juillet 2023 a été signé, au nom du ministre de l’intérieur et des outre-mer, par M. D... A... nommé adjoint au directeur général de la sécurité civile au ministère de l’intérieur, par un arrêté du 8 janvier 2021, publié au Journal officiel de la République française (JORF) du lendemain. Il a par ailleurs été signé, au nom du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, par M. B... E..., nommé sous-directeur des assurances au ministère de l’économie et des finances, à compter du 1er mars 2022, par un arrêté du 23 février 2022 publié le 25 février 2022 au JORF. Or, il résulte respectivement de l’arrêté du 6 avril 2021 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises et de l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction générale du Trésor que la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle relève des affaires placées sous leur autorité.  
 
4. D’autre part, l’arrêté attaqué a également été signé par M. F... C..., renouvelé en dernier lieu dans ses fonctions de sous-directeur de la huitième sous-direction du budget par un arrêté du 2 octobre 2021. Or il résulte, d’une part, de l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction du budget que la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle relève de la compétence de la cinquième sous-direction du budget chargée notamment de l’administration territoriale de l’Etat et des relations avec les collectivités territoriales et que, d’autre part, une délégation a été consentie à M. C..., par arrêté du 25 novembre 2022, publié le surlendemain au Journal officiel, à l’effet de signer notamment tous arrêtés relevant des attributions de la direction du budget aux fins d’exercice des permanences.  
 
5. Il résulte de ce qui précède que les signataires de l’arrêté attaqué bénéficiaient, en application des dispositions précitées des 1° ou 2° de l’article premier du décret du 27 juillet 2005, d’une délégation de signature de chacun des ministres intéressés. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence des signataires de l’arrêté attaqué du 22 juillet 2023 doit être écarté. 
 
S’agissant du moyen tiré de l’insuffisance de motivation : 
 
6. Les dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances exigent que la décision des ministres soit, pour chaque commune ayant sollicité la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, « motivée de façon claire, détaillée et compréhensible ». Par ailleurs, aux termes de l’article D. 125-1 de ce même code : « Les décisions de reconnaissance ou de non reconnaissance des communes en état de catastrophe naturelle sont mentionnées dans l'arrêté visé au 4ème alinéa de l'article L. 125-1 ou dans ses annexes. La motivation de ces décisions répond aux exigences prévues à l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration. ». Aux termes de l’article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. » 
 
7. En l’espèce, l’arrêté attaqué mentionne les textes sur lesquels il se fonde parmi lesquels les articles pertinents du code des assurances. Par ailleurs, il ressort de l’annexe II de l’arrêté du 22 juillet 2023 relative aux communes non reconnues en état de catastrophe naturelle, qu’y sont précisés le phénomène naturel à l’origine de la demande, la période visée ainsi que les motifs de la décision tenant à la non-satisfaction du critère météorologique. Ces éléments étant suffisants pour répondre à l’exigence de motivation prévue par les dispositions précitées de l’article L. 125-1 du code des assurances, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté du 22 juillet 2023 doit par suite être écarté comme manquant en fait. 
 
S’agissant des vices de procédure : 
 
8. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. 
 
9. En premier lieu, aux termes de l’article D. 125-3 du code des assurances : « La commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle prévue par le II de l'article L. 125-1-1 émet notamment un avis simple sur chaque demande communale de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont elle est saisie (…) L'avis est rendu au plus tard deux mois après la saisine du secrétariat de la commission, sauf si cette dernière sollicite des compléments d'expertise. Dans ce cas, l'avis est rendu au plus tard deux mois après réception par le secrétariat de la commission des compléments sollicités. » 
 
10. Alors que le ministre de l’intérieur n’établit pas que l’avis de la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, rendu le 13 juin 2023, l’aurait été dans les deux mois à compter de la saisine de son secrétariat, cette circonstance, à la supposer même avérée, n’a eu aucune influence sur le sens de la décision prise ni privé la commune de Mennecy d’une quelconque garantie dès lors que l’expiration de ce délai n’a fait naître aucune décision implicite ni n’a dessaisi la commission qui restait tenue de donner son avis consultatif sur chaque demande communale de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Par suite, le premier vice de procédure invoqué par la commune de Mennecy et tiré de la méconnaissance de l’article D. 125-3 du code des assurances ne peut qu’être écarté.  
 
11. En deuxième lieu, aux termes de l’article D. 125-3 du code des assurances : « La commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle prévue par le II de l'article L. 125-1-1 émet notamment un avis simple sur chaque demande communale de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont elle est saisie par les ministres en charge de la sécurité civile, de l'économie, du budget et de l'outre-mer. Son avis porte sur le caractère naturel et l'intensité anormale du phénomène au sens de l'article L. 125-1. Cet avis est rendu sur la base de rapports d'expertise techniques transmis par les services de l'Etat. » Aux termes de l’article D. 125-3-3 du code des assurances : « Le fonctionnement de la commission est également régi par l'article R. 133-5 et R. 133-8 à R. 133-13 du code des relations entre le public et l'administration. » Aux termes de l’article R. 133-11 du code des relations entre le public et l’administration : « La commission se prononce à la majorité des voix des membres présents ou représentés. Lorsqu'il a droit de vote, le président a voix prépondérante en cas de partage égal des voix. » Aux termes de l’article R. 133-13 du même code : « Le procès-verbal de la réunion de la commission indique le nom et la qualité des membres présents, les questions traitées au cours de la séance et le sens de chacune des délibérations. Il précise, s'il y a lieu, le nom des mandataires et des mandants. » 
 
12. En l’espèce, il est constant qu’aucun procès-verbal de la réunion du 13 juin 2023 de la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle n’a été établi. Toutefois, il résulte des données conjointes de la feuille d’émargement et de l’avis rendu par cette commission, qui font foi jusqu’à ce qu’il en soit rapportée la preuve contraire, que sont précisées l’ensemble des mentions exigées par les dispositions de l’article R. 133-13 du code des relations entre le public et l’administration, à savoir les noms et la qualité des membres présents, la précision de l’ensemble des demandes communales de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle et celle du sens de l’avis rendu pour chaque commune. Par ailleurs, alors que l’avis rendu pour chaque commune a nécessairement été pris à la majorité des voix des représentants de la direction du budget, de la direction générale du trésor et de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, l’article R. 133-11 du code des relations entre le public et l’administration, pas plus qu’aucune autre disposition législative, n’impose à la commission de préciser le détail de chacun des votes par commune. Par suite, le moyen tiré de l’absence de procès-verbal de la commission interministérielle, qui n’a eu aucune influence sur le sens de la décision prise et qui n’a pas privé la commune de Mennecy d’une garantie, doit être écarté. 
 
13. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle a rendu son avis sur la base d’une modélisation hydrométéorologique combinée par Météo-France sur la base de trois paramètres : le niveau d’humidité des sols superficiels, la durée de retour d’une sécheresse géotechnique anormale fixée à un seuil égal ou supérieur à vingt-cinq ans et une appréciation portée pour chaque saison d’une année. En se bornant à remettre en cause l’impartialité et l’objectivité des données transmises par Météo-France à raison de sa seule tutelle hiérarchique et sans apporter la moindre critique de fond concernant la méthode scientifique adoptée, la commune de Mennecy n’est pas fondée à soutenir que la commission interministérielle ne se serait pas prononcée sur la base de données fiables, objectives et vérifiables, provenant d’un établissement revêtant un caractère d’impartialité et d’indépendance suffisant. Le troisième vice de procédure invoqué ne peut ainsi qu’être écarté.  
 
En ce qui concerne les moyens de légalité interne : 
 
14. En premier lieu, la commission interministérielle a pour seule mission d’éclairer les ministres sur l’application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, les avis qu’elle émet ne liant pas les autorités compétentes.  Il est donc loisible aux ministres décisionnaires de s’appuyer sur l’avis de la commission et même de s’en approprier le contenu dans leur appréciation de l’existence d’un état de catastrophe naturelle au sein des communes concernées. En l’espèce, il ne ressort ni des motifs de l’arrêté en litige du 22 juillet 2023 ni des pièces du dossier que les ministres se seraient sentis tenus de suivre la position adoptée par la commission interministérielle en méconnaissant ainsi l’étendue de leur compétence. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté. 
 
15. En deuxième lieu, il est constant que le modèle scientifique utilisé par les autorités administratives pour caractériser le caractère exceptionnel de l’aléa sécheresse-réhydratation des sols croise deux critères : un critère géologique, élaboré à partir des données techniques et des études cartographiques établies par le bureau de recherches géologiques et minières, et un critère météorologique, établi à partir des données météorologiques et hydrologiques collectées et modélisées par Météo France. Selon cette nouvelle méthode, exposée par la circulaire du ministre de l’intérieur n° INTE1911312C du 10 mai 2019, le critère géologique est rempli lorsqu’au moins 3 % du territoire communal est composé de sols sensibles au phénomène de sécheresse-réhydratation des sols. S’agissant du critère météorologique, il vise à caractériser la teneur en eau du sol superficiel à partir d’un indicateur d’humidité appelé SWI (Soil Wetness Index) qui représente les échanges complexes en eau entre le sol et l’atmosphère (évaporation, infiltration, interception de l’eau par la couverture végétale, ruissellement en surface…). Au vu de sa complexité, cet indice n’est pas mesuré à partir d’observations locales en temps réel mais calculé par modélisation numérique « Safran-Isba-Moscou » (SIM) sur l’ensemble du territoire, découpé à cet effet en mailles de 8 km de côté. Chaque commune est recouverte d’une ou plusieurs mailles selon sa superficie. Pour chaque saison, l’autorité administrative retient pour évaluer le caractère anormal de l’intensité de la sécheresse l’indicateur mensuel d’humidité des sols présentant la durée de retour la plus élevée par comparaison avec les indicateurs établis pour ce même mois au cours des cinquante dernières années, l’épisode de sécheresse étant considéré comme anormal dès que la durée de retour ainsi mesurée est supérieure ou égale à 25 ans. Il suffit qu’une seule maille couvrant une partie du territoire communal soit touchée par un épisode anormal pour que toute la commune soit reconnue en catastrophe naturelle.  
 
16. En l’espèce, la commune de Mennecy ne conteste pas utilement que les critères géotechniques et météorologique retenus par la circulaire du 10 mai 2019 seraient inappropriés pour apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l’article L. 125-1 du code des assurances, l’intensité anormale du phénomène à l’origine des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols durant l’année 2022. Ainsi, en fixant dans la circulaire du 10 mai 2019 les critères à prendre en compte pour déterminer l’anormalité d’un évènement, les ministres concernés ne se sont pas fondés sur des critères inadaptés et n’ont pas ajouté des conditions à l’article L. 125-1 du code des assurances.  
 
17. En troisième lieu, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. En l’espèce, l’arrêté attaqué du 22 juillet 2023 n’a pas été pris pour l’application de la circulaire du 10 mai 2019 qui n’en constitue pas plus le fondement. Par suite, la commune de Mennecy ne saurait utilement, pour demander l’annulation de l’arrêté du 22 juillet 2023, exciper de l’illégalité de la circulaire du 10 mai 2019. 
 
18. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment de l’avis rendu par la commission interministérielle, qu’elle disposait des informations utiles à son analyse, parmi lesquelles la période du phénomène au titre de laquelle la reconnaissance est demandée, le numéro de maille, l’indicateur d’humidité des sols superficiels et la durée de retour correspondante, le pourcentage de présence d’argiles sensibles au retrait-gonflement sur le territoire de la commune concernée, et qu’elle s’est prononcée sur chacun des paramètres avant de préciser le sens de son avis. La seule circonstance qu’elle se soit fondée sur des données extérieures, issues principalement de Météo-France, pour réaliser son analyse ne suffit à établir l’existence d’un défaut d’examen particulier de la situation de la commune de Mennecy. Le moyen doit ainsi être écarté. 
 
19. Enfin, en se bornant à indiquer que les ministres et la commission interministérielle se sont abstenus de prendre en compte les effets du réchauffement climatique et ses conséquences sur son territoire sans préciser la pertinence de ce critère au regard de la méthode scientifique arrêtée par la circulaire du 10 mai 2019, la commune de Mennecy n’établit pas que l’arrêté attaqué serait entaché d’une erreur d’appréciation. Ce dernier moyen doit donc être écarté. 
 
20. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par la commune de Mennecy à l’encontre de l’arrêté interministériel du 22 juillet 2023 et des décisions portant rejet de son recours gracieux ne peuvent qu’être rejetées.  
 
Sur les frais d’instance : 
 
21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Mennecy réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune requérante la somme que l’Etat demande à ce même titre. 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
Article 1er : La requête de la commune de Mennecy est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Mennecy et au ministre de l’intérieur. 
 
Copie en sera adressée pour information à la préfète de l’Essonne.  
 
 
Délibéré après l’audience du 30 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
- Mme Sauvageot, présidente, 
- Mme Lutz, première conseillère, 
- Mme Ghiandoni, première conseillère 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2026. 
 
 
 
La présidente-rapporteure, 
signé 
J. Sauvageot 
L’assesseure la plus ancienne, 
signé 
F. Lutz 
 
 
 
La greffière, 
 
signé 
 
C. Delannoy 
 
 
La République mande et ordonne ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.