TA101 · 3ème chambre — 26 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par un mémoire récapitulatif enregistré le 29 mars 2023, la société d'exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) Franklin Bach, agissant en qualité de liquidateur judiciaire de la société Batipro Promotion, représentée par Me Dallet, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle la commune de Saint-Paul a implicitement rejeté sa demande indemnitaire préalable du 25 octobre 2021 ; 
 2°) de condamner la commune de Saint-Paul à lui verser la somme de 9 239 880 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'emprise irrégulière de la commune sur la parcelle cadastrée CX 552 ; 
 3°) d'attribuer la propriété de l'intégralité de l'immeuble à la commune de Saint-Paul ou, à titre subsidiaire, d'enjoindre à la commune de régulariser l'acte de cession à son profit de la parcelle cadastrée CX 552, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 700 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul la somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable du 25 octobre 2021 est illégale dès lors qu'il existe une emprise sur la parcelle du requérant, et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - l'édiction d'une école par la commune de Saint-Paul sans autorisation sur la parcelle cadastrée CX 552 constitue une emprise irrégulière ; 
 - cette emprise irrégulière lui donne droit à réparation d'un préjudice, correspondant à la valeur vénale de la parcelle et qui doit être évalué à la somme de 9 239 880 euros ; 
 - elle lui donne droit au transfert de la propriété de la parcelle CX 552 à la commune par décision de justice, ou, à défaut, par acte de cession devant notaire. 
 Par un mémoire récapitulatif en défense enregistré le 6 avril 2023, la commune de Saint-Paul, représentée par Me Charrel, conclut au rejet de la requête, à ce que certains passages du mémoire récapitulatif du 29 mars 2023 soient jugés diffamatoires, à ce que la requérante soit condamnée à lui verser la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881, et à ce que la somme de 3 500 euros lui soit versée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la SELARL Franklin Bach, en sa qualité de coliquidateur de la société Batipro Promotion, n'avait pas la qualité pour agir seule en justice ; 
 - le courrier du 25 octobre 2021 ne constitue pas une demande indemnitaire préalable ayant lié le contentieux ; 
 - les créances relatives au préjudice causé par l'emprise sont prescrites ; 
 - une partie de la parcelle a fait l'objet d'une cession à la commune, de sorte que seules les parties de l'école situées en-dehors de la surface régularisée peuvent être considérées comme irrégulièrement implantées ; 
 - en tout état de cause, la société requérante ne justifie pas de l'existence d'un préjudice causé par l'emprise irrégulière ; l'indemnisation du préjudice subi du fait d'une emprise irrégulière ne peut être fondée sur la valeur vénale de la parcelle ; en outre, la parcelle CX 791 ne peut être prise comme référence pour déterminer la valeur de la parcelle CX 552 ; enfin, l'indemnisation doit être limitée aux seuls ouvrages et aménagements réalisés par la commune, et devra tenir compte du caractère indispensable au service public de l'école ; 
 - la demande de régularisation formée par la requérante ne peut être prononcée par le tribunal, dès lors, d'une part, que l'école n'est implantée que sur une emprise d'une surface de 3200,14 m2, et, d'autre part, qu'une telle régularisation ne peut résulter que d'une procédure d'expropriation ou d'une acquisition amiable de la partie de la parcelle CX 552 irrégulièrement occupée ; 
 - certains passages du mémoire récapitulatif de la requérante sont diffamatoires et justifient que la requérante soit condamnée à lui verser la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881. 
 Par une ordonnance du 7 avril 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 avril 2023. 
 Un mémoire a été enregistré le 10 avril 2025 pour la SELARL Franklin Bach et n'a pas été communiqué. 
 Par un courrier du 17 avril 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation formées à l'encontre de la demande indemnitaire préalable du 25 octobre 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Beddeleem, conseillère, 
 - les conclusions de M. Ramin, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Garnier, substituant Me Charrel, représentant la commune de Saint-Paul. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Saint-Paul a édifié une école primaire sur la parcelle CX 552 située 6251 route nationale à Saint-Paul, parcelle dont la société Batipro Promotion soutient être propriétaire. Par un jugement du 7 mars 2018, le tribunal mixte de commerce de Saint-Denis a placé la société Batipro Promotion en liquidation judiciaire et a désigné la SELARL Franklin Bach en qualité de liquidateur judiciaire. Par un courrier du 25 octobre 2021, la SELARL Franklin Bach a indiqué à la commune de Saint-Paul qu'elle estimait que l'édification de l'école était constitutive d'une emprise irrégulière et qu'elle engagerait une procédure contentieuse si la commune ne lui adressait pas " une proposition d'acquisition sérieuse du foncier " ainsi qu'une proposition d'indemnisation du préjudice subi. La commune de Saint-Paul n'a pas répondu à ce courrier. Par la présente requête, la SELARL Franklin Bach demande au tribunal d'annuler la décision par laquelle la commune de Saint-Paul a implicitement rejeté sa réclamation préalable indemnitaire et de condamner la commune à lui verser la somme de 9 239 880 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'emprise irrégulière. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. La décision née du silence gardé par la commune de Saint-Paul sur la demande présentée par la SELARL Franklin Bach dans son courrier du 25 octobre 2021 a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de la demande indemnitaire de cette dernière qui, en formulant les conclusions sus-analysées, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressée à percevoir la somme qu'elle réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite les conclusions tendant à l'annulation de cette décision ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne l'existence d'une emprise irrégulière : 
 3. D'une part, aux termes de l'article R. 332-15 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : "  L'autorité qui délivre le permis de construire ou l'autorisation de lotissement ne peut exiger la cession gratuite de terrains qu'en vue de l'élargissement, du redressement ou de la création des voies publiques, et à la condition que les surfaces cédées ne représentent pas plus de 10 p. 100 de la surface du terrain sur lequel doit être édifiée la construction projetée ou faisant l'objet de l'autorisation de lotissement. () ". 
 4. D'autre part, aux termes de l'article 1582 du code civil : " La vente est une convention par laquelle l'un s'oblige à livrer une chose, et l'autre à la payer. () ". Aux termes de l'article 1583 du même code : " Elle est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l'acheteur à l'égard du vendeur, dès qu'on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n'ait pas encore été livrée ni le prix payé. ". 
 5. Il résulte de l'instruction que le permis de construire accordé à la société Batipro le 5 septembre 1988 indiquait, dans ses prescriptions, que le terrain de 6 000 m2 destiné à la construction d'une école sur la parcelle CX 552 serait cédé à la commune, en application de l'article R. 331-15 du code de l'urbanisme. Toutefois, cette seule prescription ne peut constituer un transfert de propriété, en l'absence d'acte entre le propriétaire et la commune ou d'une décision de justice constatant un tel transfert. Par ailleurs, si le conseil municipal de Saint-Paul, par deux délibérations du 31 juillet 2003 et du 7 septembre 2017, a autorisé l'acquisition par la commune auprès de la société Batipro Promotion de la parcelle CX 552 pour un euro symbolique, aucune des pièces du dossier ne permet d'établir que ces deux délibérations ont été adoptées à la suite d'une proposition que la société Batipro Promotion aurait formulée en y précisant le prix d'acquisition de la parcelle. En outre, alors qu'il résulte du courrier du 11 décembre 2018 adressé par la commune au liquidateur judiciaire de la société Batipro Promotion que la procédure d'acquisition foncière de l'emprise de l'école n'était pas finalisée à cette date, il n'est ni établi ni même allégué que les propositions d'acquisition à l'euro symbolique ainsi formulées par la commune ont, par la suite, été acceptées par la société Batipro Promotion. Dans ces conditions, en l'absence de preuve de l'existence d'un accord de la commune de Saint-Paul et de la société Batipro Promotion sur la chose et le prix, la SELARL Franklin Bach est fondée à soutenir que l'implantation de l'école Evenor Lucas sur la parcelle CX 552 constitue une emprise irrégulière. 
 En ce qui concerne l'existence d'un préjudice : 
 6. Si la décision d'édifier un ouvrage public sur une parcelle appartenant à une personne privée porte atteinte au libre exercice de son droit de propriété par celle-ci, elle n'a, toutefois, pas pour effet l'extinction du droit de propriété sur cette parcelle. Par suite, la réparation des conséquences dommageables résultant de la décision d'édifier un ouvrage public sur une parcelle appartenant à une personne privée ne saurait donner lieu à une indemnité correspondant à la valeur vénale de la parcelle, mais uniquement à une indemnité réparant intégralement le préjudice résultant de l'occupation irrégulière de cette parcelle et tenant compte de l'intérêt général qui justifie le maintien de cet ouvrage. 
 7. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la SELARL Franklin Bach n'est pas fondée à solliciter une indemnisation correspondant à la valeur vénale de la surface de la parcelle occupée, mais uniquement une indemnité réparant intégralement le préjudice résultant de l'emprise irrégulière. Or, en se bornant à soutenir que cette parcelle constitue un patrimoine foncier important qui aurait pu être rentabilisé par des constructions et des infrastructures ou être vendu à un prix important, la requérante, qui ne produit aucune pièce de nature à établir qu'elle envisageait un projet de construction ou de vente de son terrain, n'établit pas avoir subi un préjudice du fait de l'emprise alléguée. 
 8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir et sur l'exception de prescription quadriennale, que les conclusions indemnitaires de la SELARL Franklin Bach doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 9. D'une part, lorsque le juge administratif statue sur un recours indemnitaire tendant à la réparation d'un préjudice imputable à un comportement fautif d'une personne publique et qu'il constate que ce comportement et ce préjudice perdurent à la date à laquelle il se prononce, il peut, en vertu de ses pouvoirs de pleine juridiction et lorsqu'il est saisi de conclusions en ce sens, enjoindre à la personne publique en cause de mettre fin à ce comportement ou d'en pallier les effets. 
 10. Dès lors, ainsi qu'il a été dit au point 7, que la requérante n'établit pas avoir subi un préjudice du fait de l'emprise sur sa parcelle, ses conclusions à fin d'injonction présentées sur ce fondement doivent être rejetées. 
 11. D'autre part, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". 
 12. Si la SELARL Franklin Bach a également entendu présenter des conclusions à fin d'injonction en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, elle n'a pas formé de conclusions à fin d'annulation dirigées contre une décision de la commune de Saint-Paul de refus de régulariser la situation de la parcelle CX 552. Par suite, l'intéressée, qui a entendu donner à l'ensemble de ses écritures le caractère d'un recours de plein contentieux, n'est pas fondée à demander ni, en tout état de cause s'agissant de conclusions à fin de déclaration de droits, à ce que le tribunal attribue la propriété de l'intégralité de la parcelle à la commune de Saint-Paul, ni qu'il enjoigne sous astreinte à la commune de régulariser l'acte de cession de cette parcelle à son profit. 
 Sur les conclusions tendant à la suppression des propos injurieux, outrageants et diffamatoires : 
 13. Aux termes de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : " Sont également applicables les dispositions des alinéas 3 à 5 de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-après reproduites : / " Art. 41, alinéas 3 à 5.-Ne donneront lieu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux. / Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages-intérêts. / () ". 
 14. Les termes du mémoire récapitulatif du 29 mars 2023 n'excèdent pas les limites de la controverse entre parties dans le cadre d'une procédure contentieuse. Dès lors, il n'y a pas lieu d'en prononcer la suppression, ni de condamner la SELARL Franklin Bach au paiement de dommages et intérêts. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la SELARL Franklin Bach au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la commune de Saint-Paul, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.  
 16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la SELARL Franklin Bach la somme demandée par la commune de Saint-Paul au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SELARL Franklin Bach est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Paul sur le fondement de l'article L. 741-2 du code de justice administrative, ainsi que ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société d'exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) Franklin Bach et à la commune de Saint-Paul. 
 Délibéré après l'audience du 24 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Banvillet, premier conseiller faisant fonction de président, 
 - M. Duvanel, premier conseiller, 
 - Mme Beddeleem, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 J. BEDDELEEM 
 Le premier conseiller 
 faisant fonction de président, 
 M. BANVILLET 
 Le greffier, 
 D. CAZANOVE 
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 P/La greffière en chef, 
 Le greffier, 
   
   
   
   
 D. CAZANOVE