TA64 · CHAMBRE 2 — 3 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, un mémoire et un mémoire en production de pièces, enregistrés le 8 avril 2022, le 13 janvier 2023 et le 10 octobre 2025, la commune de Larrau, le syndicat des éleveurs de Larrau et l’association pour la reprise des biens communaux de Larrau et de défense des droits de ses habitants, représentés par Me Laforgue, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté, approuvé par une délibération de la commission syndicale du Pays de Soule du 9 octobre 2021, par lequel le président syndic de cette commission a réglementé la circulation des animaux de compagnie, le camping sauvage, les feux de camp et le stationnement des véhicules sur les biens indivis du territoire des communes membres de la commission, ensemble la décision par laquelle cette même commission a implicitement rejeté le recours gracieux formé contre cette délibération et la décision du 23 mars 2022 par laquelle le syndic de la commission a rejeté ce recours gracieux ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commission syndicale du Pays de Soule une somme de 2  000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
- l’arrêté attaqué est entaché d’incompétence au regard des articles L 5222-1 et L. 5222-2 du code général des collectivités territoriales ; subsidiairement, il n’appartient pas à l’organe collégial de la commission syndicale d’approuver cet arrêté ;  
- il méconnaît les articles L 5222-1 et L. 5222-2 du code général des collectivités territoriales ; 
-  
il est entaché d’un détournement de pouvoir. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juillet 2022, la commission syndicale du Pays de Soule, représentée par Me Garcia, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la commune de Larrau, du syndicat des éleveurs de Larrau et de l’association pour la reprise des biens communaux de Larrau et de défense des droits de ses habitants une somme de 2  000  euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le contentieux n’est pas lié dès lors que le recours gracieux n’est formé que contre la délibération du 9 octobre 2021 ;  
- la commune ne justifie pas d’un intérêt lui donnant qualité pour agir compte tenu que le maire de Larrau n’a jamais exercé son pouvoir de police, et que la commune de Larrau, qui est partie à l’indivision, se trouve dans une situation de conflit d’intérêt ;  
- l’association pour la reprise des biens communaux de Larrau et de défense des droits de ses habitants, le syndicat des éleveurs de Larrau, en qualité de personnes privées, ne justifie pas l’intérêt leur donnant qualité pour agir sur la question de l’attribution de la compétence en matière de pouvoir de police sur les biens indivis entre le maire et la commission syndicale ; 
- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 
Un mémoire en production de pièces enregistré pour la commune de Larrau, le syndicat des éleveurs de Larrau et l’association pour la reprise des biens communaux de Larrau et de défense des droits de ses habitants a été enregistré le 17 juin 2023. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Genty, 
- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Laforgue, représentant la commune de Larrau, le syndicat des éleveurs de Larrau et l’association pour la reprise des biens communaux de Larrau et de défense des droits de ses habitants. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 Par une délibération du 9 octobre 2021, la commission syndicale du Pays de Soule a notamment validé l’arrêté domanial réglementant la circulation des animaux de compagnie, le camping sauvage, les feux de camp et le stationnement des véhicules sur les biens indivis du territoire de ses communes membres. Le président syndic de cette commission a signé cet arrêté le même jour. Par un courrier du 8 décembre 2021, le maire de la commune de Larrau (Pyrénées-Atlantiques), l'association pour la reprise des biens communaux de Larrau et de défense des droits de ses habitants et le syndicat des éleveurs de Larrau ont formé un recours gracieux contre cette délibération en tant qu’elle approuve cet arrêté. Par décision du 23 mars 2021, qui doit en réalité être regardée, du fait d’une erreur de plume, comme datant du 23 mars 2022, le président syndic de cette commission a notamment rejeté ce recours. Les conclusions de la requête de la commune de Larrau, du syndicat des éleveurs de Larrau et de l'association pour la reprise des biens communaux de Larrau et de défense des droits de ses habitants doivent être regardées comme tendant à l’annulation de l’arrêté du 9 octobre 2021, de la délibération du même jour et des décisions, implicite puis expresse, de rejet de leur recours gracieux formé contre cette délibération, en tant qu’elle a approuvé cet arrêté. 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées par la commission syndicale du Pays de Soule : 
 
S’agissant de la fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt pour agir :  
 
Il ressort tout d’abord des pièces du dossier que les attributions de la commission syndicale du Pays de Soule s’exercent notamment sur le territoire de la commune de Larrau. En estimant que l’arrêté en litige a pour effet d’empiéter sur les pouvoirs de police que le maire est le seul à pouvoir exercer sur le territoire de cette commune, celle-ci justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, sans qu’ait d’incidence, contrairement à ce que soutient la commission syndicale du Pays de Soule, les circonstances qu’elle est membre de cette commission, ni que le maire de Larrau n’ait pas lui-même pris un arrêté ayant le même objet. 
 
Il résulte ensuite de l’article 2 des statuts du syndicat des éleveurs de Larrau que cette association a notamment pour objet de « défendre les intérêts communs des éleveurs de la commune, dans la jouissance aux meilleures conditions d'exploitation possibles des terrains de pacage situés sur le territoire administratif de la commune, sur lesquels les habitants disposent de droits acquis ; que ces pâturages soient gérés par la commune de Larrau ou par la commission syndicale du Pays de Soule ». Si l’arrêté en litige, qui a pour objet de réglementer les pratiques susceptibles d’affecter l’activité pastorale, notamment sur les terrains de pâture situés sur le territoire de la commune de Larrau, il instaure des obligations à l’égard des éleveurs de cette commune, telles que l’absence d’entrave des chiens de berger à condition d’être employés sous la direction et la surveillance de leur maître. Par suite, cette association requérante justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir. 
 
Il résulte enfin de l’article 2 des statuts de l’association pour la reprise des biens communaux de Larrau et de défense des droits de ses habitants que cette dernière a pour objet « la reprise, par tous moyens, de tous les territoires communaux qui étaient cadastrés au nom de la commune de Larrau en 1838 et qui lui ont été enlevés par la commission syndicale du Pays de Soule, la récupération de tous les biens et droits de la communauté des habitants de son territoire, la défense des droits et intérêts acquis et à acquérir de Larrau, des "Larraintar", et de toute personne physique ou morale œuvrant à l'accomplissement de l'objet de cette association, et la défense et la revendication des besoins spécifiques au maintien et à l'amélioration des conditions de vie à Larrau, dans son environnement montagnard ». Eu égard à l’objet de l’arrêté attaqué rappelé au point 1, qui porte notamment sur le territoire de la commune de Larrau, cette association justifie également d’un intérêt lui donnant qualité pour agir. Par suite, la fin de non-recevoir opposée à ce titre par la commission syndicale du Pays de Soule doit être écartée. 
 
S’agissant de la fin de non-recevoir tirée du défaut de « liaison du contentieux » : 
 
Il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire que l’arrêté attaqué devait être précédé d’un recours administratif formé contre ce dernier. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commission syndicale du Pays de Soule tirée de ce que le recours gracieux rappelé au point 1 n’a été formé que contre la seule délibération du 9 octobre 2021 rappelée au même point doit également être écartée.   
 
En ce qui concerne le fond du litige : 
 
S’agissant de la légalité de l’arrêté du 9 octobre 2021 : 
 
 Aux termes de l’article L. 5222-1 du code général des collectivités territoriales : « Lorsque plusieurs communes possèdent des biens ou des droits indivis, il est créé, pour leur gestion et pour la gestion des services publics qui s'y rattachent, une personne morale de droit public administrée, selon les modalités prévues à l'article L. 5222‑2, par une commission syndicale composée des délégués des conseils municipaux des communes intéressées et par les conseils municipaux de ces communes. (…) Les délibérations de la commission syndicale et les décisions du syndic sont soumises à toutes les règles établies pour les délibérations des conseils municipaux et les décisions des maires. ». Aux termes de l’article L. 5222-2 du même code général des collectivités territoriales : « La commission syndicale et le syndic assurent l'administration et la mise en valeur des biens et droits indivis. Leurs attributions sont les mêmes que celles des conseils municipaux et des maires en pareille matière. (…). ».  
 
Il résulte de ces dispositions que l’objet de la commission syndicale se limite à la gestion des biens indivis situés sur le territoire des communes qui en sont membres. Si cette commission est en droit d'édicter des règles destinées à assurer l’administration et la mise en valeur des biens communaux appartenant au domaine privé des communes dont la gestion lui a été confiée et des droits indivis afférents, le syndic ne peut toutefois, par l’effet de ces dispositions, être regardé comme titulaire du pouvoir de police sur les fonds et équipements indivis. 
 
 Aux termes de l’article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. ». Aux termes de l’article L. 2212-2 du même code : « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques (…) ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que la commission syndicale du Pays de Soule a notamment pour mission d’administrer les biens communaux détenus en indivision par les communes du Pays de Soule, en particulier les estives situées sur le territoire de la commune de Larrau et les pâtures y donnant accès sur lesquelles les éleveurs exercent un droit d’usage. La commission syndicale veille ainsi à leur mise en valeur dans une perspective de gestion durable des ressources naturelles et dans le respect de ces droits d’usage. Or il résulte de l’arrêté attaqué que celui-ci a pour objet, d’une part, d’encadrer certaines pratiques susceptibles de nuire à cette activité pastorale durant la période d’estive sur le territoire constitué par les biens communaux indivis, en imposant des règles de cohabitation entre les éleveurs et avec les tiers, notamment les promeneurs et touristes, afin de préserver les droits d’usage sur les parcours, de garantir la quiétude des troupeaux et de prévenir les incendies, d’autre part, de prévoir des sanctions à caractère pécuniaire en cas de violation de ces règles constatées par un garde assermenté. A supposer que la réalité et la fréquence des troubles à l’ordre public justifient cet arrêté, qui a pour objet d’en assurer la prévention et la répression, les mesures d’interdiction et de restriction qui y sont contenues relèvent par leur nature, en application de l’article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales, du pouvoir de police du seul maire, lequel s’applique au domaine privé du territoire de la commune détenu en indivision. Par suite, en prenant l’arrêté attaqué, le président syndic de la commission syndicale du Pays de Soule a méconnu les articles L. 5222-1 et L. 5222-2 du même code. 
 
S’agissant de la légalité de la délibération de la commission syndicale du Pays de Soule du 9 octobre 2021 : 
 
La délibération attaquée, en tant qu’elle a approuvé l’arrêté domanial réglementant la circulation des animaux de compagnie, le camping sauvage, les feux de camp et le stationnement des véhicules sur les biens indivis du territoire de ses communes membres, ne peut être regardée comme étant exempte du vice rappelé au point 9 dont est entaché l’arrêté du président syndic de la commission syndicale du Pays de Soule du 9 octobre 2021. 
 
S’agissant de la légalité du rejet du recours gracieux formé contre la délibération du 9  octobre 2021 : 
 
En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation. ». Aux termes de l’article L. 231-4 du même code : « Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : (…) 2° Lorsque la demande ne s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif ; (…) ». 
 
Il n’est pas contesté que le recours gracieux formé le 8 décembre 2021 contre la délibération de la commission syndicale du Pays de Soule du 9 octobre 2021 a été reçu par son destinataire le 11 décembre 2021. Le silence de la commission syndicale du Pays de Soule sur ce recours a donc fait naître une décision implicite de rejet le 11 février 2022, en application des dispositions précitées de l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration. Toutefois, lorsqu'un requérant conteste, dans les délais de recours, une décision implicite de rejet et une décision expresse de rejet intervenue postérieurement, ses conclusions doivent être regardées comme dirigées contre la seule décision expresse, laquelle s'est substituée à la première.  
Par suite, la décision du 23 mars 2022 rappelée au point 1, qui a rejeté expressément ce recours gracieux, s’est substituée à la décision implicite. 
 
En second lieu, la décision attaquée du 23 mars 2022 ne peut être regardée comme étant exempte du vice rappelé au point 9 dont est également entaché la délibération de la commission syndicale du Pays de Soule du 9 octobre 2021. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, l’arrêté du président du syndic de la commission syndicale du Pays de Soule du 9 octobre 2021, la délibération de la commission syndicale du Pays de Soule du 9 octobre 2021, en tant qu’elle approuve ce même arrêté, et la décision du président syndic de la commission syndicale du Pays de Soule du 23 mars 2022 doivent être annulés. 
 
Sur les frais liés à l’instance : 
 
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ». 
 
En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commission du Pays de Soule doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Larrau, l’association pour la reprise des biens communaux de Larrau et de défense des droits de ses habitants et le syndicat des éleveurs de Larrau et non compris dans les dépens. 
 
D E C I D E: 
 
Article 1 : L’arrêté du président syndic de la commission syndicale du Pays de Soule du 9 octobre 2021, la délibération de la commission syndicale du Pays de Soule du 9 octobre 2021, en tant qu’elle a approuvé l’arrêté domanial réglementant la circulation des animaux de compagnie, le camping sauvage, les feux de camp et le stationnement des véhicules sur les biens indivis du territoire de ses communes membres, et la décision du président syndic de la commission syndicale du Pays de Soule du 23 mars 2022 sont annulés. 
 
Article 2 : La commission syndicale du Pays de Soule versera à la commune de Larrau, à l’association pour la reprise des biens communaux de Larrau et de défense des droits de ses habitants et au syndicat des éleveurs de Larrau une somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Larrau, et à la commission syndicale du Pays de Soule. 
 
Délibéré après l'audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
Mme Genty, première conseillère, 
M. Aubry, conseiller 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 décembre 2025. 
 
La rapporteure, 
F. GENTY 
 
Le président, 
F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON 
 
La greffière, 
 
 
 
 
                                                    P. SANTERRE 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement. 
 
Pour expédition conforme ;  
La greffière,