TA83 · 4ème chambre — 14 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 13 avril 2022 et le 26 octobre 2022,                M. A B, représenté par Me Moumni, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre de perception émis le 8 juin 2021 à la demande du ministre des armées pour le recouvrement de la somme de 335,04 euros représentative d'un trop-perçu de frais de déplacement ; 
 2°) d'annuler la décision du 14 février 2022 par laquelle le ministre des armées a rejeté la réclamation formée le 29 juillet 2021 à l'encontre de ce titre de perception ; 
 3°) de le décharger du paiement de la somme correspondante et à tout le moins de l'en décharger au regard de la faute de l'administration ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il est soutenu que : 
 - le titre de perception ne contient pas les bases de la liquidation en méconnaissance des articles 24 et 112 et suivants du décret n° 2012-1246 du 7'novembre'2012 et la décision du 14 février 2022 n'est pas suffisamment motivée en méconnaissance du 8° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; en outre, le titre de perception litigieux ne précise nullement au titre de quelle mutation il est émis et la décision du 14 février 2022 vise un autre titre de perception ; la mutation concernée était celle du bataillon des marins pompiers de Marseille vers le groupement de soutien de la base de Toulon, antenne de Saint-Mandrier ;  
 - la créance résultant d'une erreur de liquidation est atteinte par la prescription biennale, conformément à l'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, introduit par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011, dans la mesure où le délai de prescription a commencé à courir le 1er février 2017, le paiement ayant eu lieu en janvier 2017, sachant que M. B avait fourni des informations exactes sur sa situation personnelle et familiale à l'appui de sa demande du 27 septembre 2016 ; l'administration ne peut se prévaloir de la prescription quinquennale ;  
 - la décision de reversement est entachée d'une erreur de droit ou d'une erreur d'appréciation ; aucune disposition n'est mentionnée au soutien de l'émission du titre de perception en date du 8 juin 2022 ; M. B, quittant un logement meublé fourni par l'administration mais n'en disposant pas dans sa nouvelle affectation, pouvait prétendre au remboursement de ses frais de transport de bagages, ainsi qu'au remboursement de ses frais de transport de mobilier, conformément à l'article 12 du décret n° 2007-640 du 30 avril 2007 ; le défaut de changement de résidence fiscale, ce que l'administration semble reprocher au requérant de ne pas avoir réalisé, est différent du changement de résidence énoncé dans les textes ; 
 - la créance n'a aucun fondement légal ou factuel ;  
 - l'administration a commis une faute en raison de l'envoi d'un titre de perception avec des explications particulièrement obscures et imprécises quant aux bases et éléments de calcul permettant d'arriver au montant réclamé et la décision du 14 février 2022, n'apporte aucune explication claire ; de plus, les faits énoncés dans le mémoire en défense sont inexacts.   
 Par des mémoires en défense enregistrés le 15 septembre 2022 et le 9 novembre 2022, le ministre des armées conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les conclusions indemnitaires sont irrecevables dès lors qu'elles n'ont pas été précédées d'une demande préalable et que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ; 
 - le code de la défense ; 
 - le décret n° 2007-640 du 30 avril 2007 ;  
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 23 avril 2025 :   
 - le rapport de M. Riffard,  
 - et les conclusions de Mme Duran-Gottschalk, rapporteure publique.  
 Considérant ce qui suit : 
    1. M. B s'est engagé en qualité de militaire du rang au sein de la marine nationale le 9 mai 2012 au titre d'un contrat initial d'une durée de quatre ans, renouvelé une fois pour sept ans à compter du 9 mai 2016, fixant ainsi sa date de fin de lien au service le 8 mai 2023. Le 1er décembre 2015, il a obtenu le brevet d'aptitude technique de comptable logisticien. A compter du 18 juillet 2016, il a été muté du bataillon des marins pompiers de Marseille (Bouches-du-Rhône) où il était hébergé vers la base des disponibles de Toulon (Var) puis, à compter du 29 août 2016, vers le groupement de soutien de la base de défense de Toulon, antenne de Saint-Mandrier. Sur la base d'une demande d'indemnisation au titre d'un changement de résidence présentée le 27 septembre 2016, l'administration a procédé le 31 janvier 2017 à l'indemnisation de frais de transport de bagages effectué le 17 juillet 2016 entre Marseille et Ollioules à hauteur de 335,04 euros. Toutefois, consécutivement à un contrôle réalisé à la suite du recours administratif préalable obligatoire formé le 16 juillet 2020 par M. B à l'encontre de la décision du 26 juin 2020 refusant de faire droit à sa demande de liquidation d'un dossier de transport de bagages effectué le 18 janvier 2020 entre l'antenne de Saint-Mandrier et Toulon, le centre interarmées du soutien à la mobilité du service du commissariat des armées a demandé la reprise de la somme de 335,04 euros et un titre de perception a été émis à cet effet le 8 juin 2021. M. B demande au tribunal d'annuler ce titre de perception ainsi que la décision du 14 février 2022 par laquelle le ministre des armées a rejeté la réclamation formée le 29 juillet 2021 à l'encontre de ce titre de perception et de prononcer la décharge de la somme correspondante. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne le titre de perception : 
 S'agissant du bien-fondé : 
 2. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans sa rédaction applicable à la date de l'émission du titre litigieux : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive () ".  
 3. Il résulte de ces dispositions qu'une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. Sauf dispositions spéciales, les règles fixées par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont applicables à l'ensemble des sommes indûment versées par des personnes publiques à leurs agents à titre de rémunération, y compris les avances et, faute d'avoir été précomptées sur la rémunération, les contributions ou cotisations sociales. En revanche, elles ne sont pas applicables aux avances et versements indus portant sur des frais occasionnés par les déplacements temporaires des agents qui ne constituent pas un élément de leur rémunération.  
 4. Ainsi que le fait valoir le ministre des armées, dès lors que la prescription biennale de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 doit être écartée, la créance en litige relève de la prescription quinquennale de l'article 2224 du code civil aux termes duquel : " Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer. ". Ces dispositions sont issues de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile et sont en vigueur depuis le 19 juin 2008.  
 5. Il résulte de l'instruction que l'administration a eu connaissance de sa créance consécutivement à un contrôle de la situation indemnitaire de M. B, effectué à la suite du recours administratif préalable obligatoire formé par l'intéressé le 16 juillet 2020 à l'encontre de la décision du 26 juin 2020 refusant de faire droit à sa demande de liquidation d'un dossier de transport de bagages réalisé le 18 janvier 2020 entre l'antenne de Saint-Mandrier et Toulon. Ainsi, au 8 juin 2022, date d'émission du titre de perception en litige, la prescription quinquennale n'était pas acquise. Par suite, il y a lieu d'écarter l'exception de prescription opposée par le requérant. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er du décret n° 2007-640 du 30 avril 2007 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les changements de résidence des militaires, dans sa version alors applicable : " Le présent décret fixe les conditions et les modalités de prise en charge des frais occasionnés par les changements de résidence des militaires quelle que soit la destination. / Il s'applique notamment aux changements de résidence : / -sur le territoire métropolitain de la France ; () / Constitue un changement de résidence, au sens du présent décret, le déménagement que le militaire se trouve dans l'obligation d'effectuer lorsqu'il reçoit une affectation dans une garnison différente de celle dans laquelle il était affecté antérieurement. () / Est considéré comme garnison pour l'application des dispositions du présent décret le territoire de la ou des communes d'implantation de l'unité ou du détachement où le militaire effectue normalement son service (). ". Aux termes de l'article 3 de ce décret : " I.- Le militaire a droit à la prise en charge de ses frais de changement de résidence lorsque celui-ci est consécutif : 1° A une mutation pour raison de service () / III.-Les autres situations, dont notamment l'affectation pour administration, l'affectation pour convenances personnelles, la disponibilité, la démission sans droit à pension militaire de retraite, la résiliation du contrat d'engagement sans droit à pension militaire de retraite, la cessation de l'état militaire par mesure disciplinaire, la dénonciation du contrat pendant la période probatoire, le retrait d'emploi et la mise en situation hors cadre n'ouvrent pas droit à prise en charge des frais de changement de résidence.". Aux termes de l'article 11 : " A l'occasion de l'exécution du mouvement consécutif au transport de mobilier ou de bagages, le militaire est remboursé forfaitairement des frais d'hôtel et de restaurant exposés pour lui et les membres de sa famille au sens de l'article 6 dans les conditions fixées par l'arrêté prévu à l'article 5. / Le militaire qui effectue un transport de mobilier ou de bagages peut en outre bénéficier des indemnités kilométriques définies par le décret du 14 mai 2009 susvisé pour lui et les membres de sa famille. ". L'article 12 du même décret, dans sa version alors applicable, prévoit que : " Pour l'application du présent décret, l'expression " bagages " ne concerne que les déménagements en métropole, les expressions " repli " et " bagages lourds " ne concernant que les déménagements hors métropole. / Le militaire qui dispose d'un logement meublé par l'administration dans sa garnison actuelle et qui n'en dispose pas dans sa nouvelle garnison est remboursé de ses frais de transport de bagages ou de bagages lourds et de ses frais de transport de mobilier à partir du lieu de repli. () ".  
 7. Le titre en litige est fondé sur la circonstance que M. B n'a pas changé de résidence administrative depuis son engagement dans la marine en 2012. Il résulte de l'instruction que M. B, alors titulaire du grade de quartier-maître de 1ère classe, a été affecté du 18 janvier 2016 au 17 juillet 2017 au bataillon des marins pompiers de Marseille, puis par feuillet de débarquement du 20 juillet 2016, il a été muté pour affectation administrative et sans changement de résidence vers la base des disponibles de Toulon à compter du 18 juillet 2016. D'ailleurs, le centre interarmées du soutien à la mobilité du service du commissariat des armées a rejeté le 16 novembre 2016 la demande de prise en charge de frais de transport présentée pour cet événement. Puis, par feuillet de débarquement du 5 septembre 2016, le militaire a été muté vers le groupement de soutien de la base de défense de Toulon à compter du  
 29 août 2016 jusqu'au 1er octobre 2020. Le 27 septembre 2016, M. B a alors fait valoir ce dernier feuillet afin d'obtenir le remboursement d'un changement de résidence de Marseille vers Ollioules à la date du 17 juillet 2016 et par une décision du 31 janvier 2017, le centre interarmées du soutien à la mobilité du service du commissariat des armées a procédé à l'indemnisation sur la base du feuillet de débarquement établi le 16 janvier 2017 à titre de régularisation actant la mutation du groupement de soutien de la base de défense de Toulon vers l'antenne de Saint-Mandrier et ouvrant droit au bénéfice d'un changement de résidence. Enfin, par un feuillet de débarquement pour régularisation du 8 janvier 2018, M. B a été muté de l'antenne de Saint-Mandrier vers le groupement de soutien de la base de Toulon à compter du 18 décembre 2017, avec ouverture des droits à changement de résidence. Les trois demandes d'indemnisation présentées au titre de ce dernier événement, entre le 15 janvier 2020 et le 11 mai 2020, n'ont pas abouti et le recours administratif préalable obligatoire formé par M. B à l'encontre de la décision du 26 juin 2020 a été rejeté par une décision du ministre en date du 1er décembre 2020 au motif que le demandeur résidait à la même adresse depuis son engagement au sein de la marine nationale en 2012, soit au 475 chemin du Passage au Gué à Ollioules, adresse connue des services de l'armée comme étant l'adresse de résidence principale et l'adresse fiscale utilisée par M. B pour l'ensemble de ses ordres de mission et des formations suivies depuis 2012. Par ailleurs, si le requérant se prévaut d'une attestation délivrée à sa demande le 24 mars 2016 par le médecin-chef du bataillon des marins-pompiers de Marseille faisant état d'un hébergement régulier au sein du groupement santé depuis le 24 janvier 2016, cette attestation portant sur une période limitée au regard de la durée de l'affectation de M. B dans les Bouches-du-Rhône, soit du 18 janvier 2016 au 17 juillet 2017, ne suffit pas à établir un changement de résidence administrative. Dans ces conditions, la résidence de l'intéressé étant demeurée à Ollioules, la mutation de M. B du bataillon des marins pompiers de Marseille à la base des disponibles de Toulon puis vers le groupement de soutien de la base de défense de Toulon (antenne de Saint-Mandrier) ne constitue pas une affectation ayant entraîné un changement de résidence au sens des dispositions précitées de l'article 1er du décret du 30 avril 2007, en particulier un changement de garnison pour effectuer normalement son service. Par suite, en émettant le titre de perception du 8 juin 2021 et en rejetant la réclamation formée contre ce titre par M. B, le ministre des armées n'a pas méconnu les dispositions du décret n° 2007-640 du 30 avril 2007 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les changements de résidence des militaires.   
 S'agissant de la régularité formelle du titre de perception : 
 8. En premier lieu, un état exécutoire n'entre dans aucune des catégories d'actes devant être obligatoirement motivés sur le fondement de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Dès lors, M. B ne saurait utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de cet article à l'encontre du titre de perception émis le 5 mars 2019.  
 9. En second lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 susvisé relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d'entre elles, les recettes sont liquidées avant d'être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. / (). Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". L'État ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre de perception lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, soit, s'agissant d'un indu de rémunération, dans la lettre par laquelle l'administration déclare un agent public redevable d'une somme et l'informe qu'en l'absence de paiement spontané de sa part, cette somme sera retenue sur sa solde, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il s'est fondé pour déterminer le montant de la créance. 
 10. Le titre de perception en litige mentionne qu'il porte sur le recouvrement de la somme de 335,04 euros indument versée en janvier 2017 à M. B au titre de frais de déplacement exposés lors de sa mutation de Saint-Mandrier-sur-Mer à Ollioules et dont le montant a été calculé sur la base des éléments transmis par l'intéressé lui-même. Le titre indique également que la reprise résulte d'un nouveau décompte établi à la suite de la décision du ministre des armées du 1er décembre 2020 rejetant le recours administratif préalable obligatoire formé le 16 juillet 2020 par l'intéressé à l'encontre du rejet, le 26 juin 2020, d'une demande de prise en charge par l'Etat de frais de transport de bagages, décision notifiée par lettre n° 221833 du 1er décembre 2020. Il est constant que M. B a été rendu destinataire de la décision du ministre des armées du 1er décembre 2020 dans laquelle il est précisé que la demande de l'intéressé ne peut aboutir dès lors que ce dernier n'a pas changé de résidence administrative depuis son engagement dans la marine le 9 mai 2012. Par conséquent, le moyen tiré du défaut d'indication des bases de la liquidation sur le titre de perception doit être écarté. 
 En ce qui concerne la décision du 14 février 2022 portant rejet de la contestation du titre de perception :  
 11. Aux termes de l'article 117 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Les titres de perception émis en application de l'article     L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables : 1° Soit d'une opposition à l'exécution en cas de contestation de l'existence de la créance, de son montant ou de son exigibilité ; 2° Soit d'une opposition à poursuites en cas de contestation de la régularité de la forme d'un acte de poursuite. L'opposition à l'exécution et l'opposition à poursuites ont pour effet de suspendre le recouvrement de la créance ". Selon l'article 118 du même décret : " En cas de contestation d'un titre de perception, avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser cette contestation, appuyée de toutes pièces ou justifications utiles, au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. () Le comptable compétent accuse réception de la contestation en précisant sa date de réception ainsi que les délais et voies de recours. Il la transmet à l'ordonnateur à l'origine du titre qui dispose d'un délai pour statuer de six mois à compter de la date de réception de la contestation par le comptable. A défaut d'une décision notifiée dans ce délai, la contestation est considérée comme rejetée. / La décision rendue par l'administration en application de l'alinéa précédent peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction compétente dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de cette décision ou, à défaut de cette notification, dans un délai de deux mois à compter de la date d'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent ". 
 12. En premier lieu, il résulte de l'instruction que la décision du 14 février 2022 doit être regardée comme une décision de rejet d'une réclamation préalable obligatoire formée le 29 juillet 2021 à l'encontre du titre de perception émis pour le recouvrement d'un trop-perçu de frais de déplacement mis la charge de M. B, ayant pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de l'intéressé qui, en formulant les conclusions visées ci-dessus, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Par suite, les moyens tirés du vice de forme de la décision du 14 février 2022 ne peut qu'être écarté comme inopérant dès lors que ce vice propre est sans incidence sur la solution du litige. 
 13. En second lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 2 à 7 du présent jugement, les moyens tirés de la prescription et du caractère infondé de la créance doivent être écartés.  
 14. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du titre de perception du 8 juin 2021 et de la décision du 14 février 2022 doivent être rejetées comme celles, par voie de conséquence, tendant à la décharge de la somme litigieuse.  
 Sur les frais liés au litige :  
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat supporte la charge des frais exposés en cours d'instance par M. B et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au ministre des armées.  
 Délibéré après l'audience du 23 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Bernabeu, présidente, 
 M. Riffard, premier conseiller,  
 M. Cros, premier conseiller.  
 Le présent jugement a été rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mai 2025.  
 Le rapporteur, 
 Signé  
 D. RIFFARD 
 La présidente, 
 Signé 
 M. BERNABEU 
 La greffière, 
 Signé 
                                                                              G. BODIGER 
 La République mande et ordonne au ministre des armées, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Et par délégation, 
 La greffière.