TA34 · 1ère chambre — 20 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 18 mars 2022, 3 mai, 5 juillet et 4 septembre 2024, les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté en date du 18 janvier 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Gély-du-Fesc s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France en vue de l'installation d'un relais de radio de téléphonie mobile sur un terrain sis lieu-dit " La Buffette " ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Gély-du-Fesc de procéder à une nouvelle instruction de sa déclaration préalable dans un délai d'un mois ; 
 3°) de rejeter la requête introduite par les consorts L et autres ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gély-du-Fesc et des consorts L et autres une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Les sociétés requérantes soutiennent que : 
 - la décision n'est pas motivée ;  
 - la commune ne pouvait se fonder sur le motif tiré de la méconnaissance de l'article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques dès lors qu'aucune obligation de partage des sites ou des pylônes entre les opérateurs ne résulte de l'article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques, qui relève d'une législation indépendante ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 est illégal en l'absence de risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile ; 
 - le motif tiré de l'incompatibilité du projet avec les espaces au sein duquel il s'insère est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, les antennes-relais ne sont pas par principe incompatibles avec les zones agricoles ou naturelles ; 
 - le projet n'est pas au nombre des occupations et utilisations du sol interdites en zone Ngzt, et fait partie des installations qui y sont admises ;  
 - le projet n'est pas concerné par la règle de hauteur fixée à 10 mètres par l'article 10 du règlement du plan local d'urbanisme ; 
 - le motif tiré de l'incomplétude du dossier pour apprécier son insertion est illégal, dès lors que le projet permettait à l'autorité administrative de vérifier sa conformité et qu'il n'a pas été demandé au pétitionnaire de fournir des éléments complémentaires ; 
 - le motif tiré des dispositions du PPRI ne pouvait fonder l'opposition de la commune, à qui il appartenait d'imposer des prescriptions ; les règles constructives qui y sont énoncées ne concernent pas le projet composé d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche, locaux et installations techniques ; 
 - les consorts L ne démontrent pas leur intérêt pour agir en intervention volontaire ;  
 - la substitution de motif demandée par la commune est entachée d'erreur de droit. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 5 juillet 2022, 14 juin et 9 août 2024, la commune de Saint-Gély-du-Fesc, représentée par la SCP d'avocats CGCB, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des sociétés Bouygues Telecom et Cellnex une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le recours de la société Bouygues Telecom est irrecevable car elle n'a pas intérêt pour agir ; 
 - le motif tiré de l'article L. 101-1 du code de l'urbanisme peut être substitué ; 
 - les moyens soulevés par Bouygues Telecom ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires en intervention, enregistrés les 12 juillet 2022, 24 mai et 28 août 2024, M. Y L et Mme AB L, M. J A, M. S K, M. D F, M. P Q et Mme V C, M. T M et Mme O I, M. Z N, M. H E et Mme X G, M. B W, Mme R AA, s'associent aux conclusions de la commune de Saint-Gély-du-Fesc, en concluant au rejet de la requête, et demandent que soit mise à la charge des sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Une information a été adressée aux parties, le 3 février 2025, tirée de ce que le tribunal était susceptible de prononcer d'office l'injonction de délivrer l'autorisation d'urbanisme demandée par la société Cellnex. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Crampe, 
 - les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Senanedsch, représentant la commune de Saint-Gély-du-Fesc, et de Me Bidault, représentant M. et Mme L. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 22 décembre 2021, la société Cellenex France a déposé une déclaration préalable de travaux en vue de l'installation d'équipements de radiotéléphonie mobile sur un terrain sis lieudit " La Buffette " à Saint-Gély-du-Fesc. Par arrêté du 18 janvier 2022 dont il est demandé l'annulation, le maire s'est opposé à ladite déclaration préalable.  
 Sur l'intervention : 
 2. Les consorts L, en leur qualité de propriétaires voisins du projet, démontrent la visibilité de l'antenne-relais depuis leur habitation. S'agissant d'une intervention collective, l'intérêt d'un seul des intervenants, en l'occurrence les consorts L rend l'intervention présentée par les consorts L, et autres recevable. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 3. Il ressort des pièces du dossier que la société Bouygues Telecom, opérateur de téléphonie mobile, est le futur exploitant de l'antenne-relais projetée. Elle a donc intérêt pour agir contre la décision en litige. La fin de non-recevoir opposée en défense doit dès lors être écartée.   
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 4. En premier lieu, aux termes du II de l'article D. 98-6-1 du code des postes et communications électroniques : " L'opérateur fait en sorte, dans la mesure du possible, de partager les sites radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites. / Lorsque l'opérateur envisage d'établir un site ou un pylône et sous réserve de faisabilité technique, il doit à la fois : / - privilégier toute solution de partage avec un site ou un pylône existant ; / - veiller à ce que les conditions d'établissement de chacun des sites ou pylônes rendent possible, sur ces mêmes sites et sous réserve de compatibilité technique, l'accueil ultérieur d'infrastructures d'autres opérateurs ; / - répondre aux demandes raisonnables de partage de ses sites ou pylônes émanant d'autres opérateurs ".  
 5. Pour s'opposer à la déclaration préalable de travaux en litige, le maire de Saint Gely du Fesc a considéré que le dossier de déclaration préalable ne faisait pas mention de l'impossibilité pour l'opérateur de mutualiser son installation avec une antenne relais implantée par une autre société sur une autre parcelle. Toutefois, d'une part, il n'appartient pas à l'autorité en charge de la délivrance des autorisations d'urbanisme d'apprécier l'opportunité du choix d'implantation du projet ni, en vertu du principe de l'indépendance des législations, de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, mais seulement de se prononcer sur la conformité du projet aux règles d'urbanisme en vigueur.  Le moyen sera dès lors écarté. 
 6. En deuxième lieu, le c) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme dispose que le dossier de demande de permis de construire comprend un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages et son impact visuel. Aux termes de l'article R. 423-22 dudit code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. " 
 7. Pour s'opposer à la déclaration préalable, le maire a également retenu que les pièces fournies étaient insuffisantes pour permettre d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement et son impact sur la zone d'habitat proche.  
 8. Toutefois, la première photographie illustrant l'implantation du projet fait justement apparaître l'implantation de celui-ci au regard des constructions alentours. Rapprochée des vues d'insertion, et du plan d'élévation, ces éléments ont permis à l'autorité administrative d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement et son impact sur les riverains. Au surplus, alors qu'il appartenait à la commune de solliciter du pétitionnaire des éléments complémentaires si elle s'estimait insuffisamment éclairée par les pièces fournies, ce qu'elle n'a pas fait, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier doit être écarté. 
 9. En troisième lieu, il ressort du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Gely du Fesc que " la zone N est une zone à protéger de toute urbanisation en raison de la qualité des sites et des paysages qui la composent et de la préservation des milieux naturels. La zone N recouvre les espaces naturels remarquables qui font l'objet d'une protection particulière en raison notamment de la qualité des sites et paysages ou de la valeur des boisements. " . La zone N comprend notamment le secteur " Ngzt correspondant aux espaces naturels liés aux activités golfiques et autres équipements sportifs situés dans la ZAC des Vautes ". 
 10. Aux termes de l'article N2 du règlement du PLU : " Sont autorisées : () - les constructions, installations et aménagements nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ". Eu égard à leur objet, ces dispositions doivent être regardées comme s'appliquant aux antennes et aux pylônes installés par les opérateurs dans le cadre de l'exploitation d'un réseau de télécommunication. Ce même article N2 du règlement du PLU   dispose que " () Sont autorisées dans le secteur Ngzt uniquement : - Les installations et aménagements nécessaires au fonctionnement du golf et leurs services annexes. - Les constructions liées aux activités golfiques et autres équipements sportifs () ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier que les lieux avoisinants sont constitués des dernières constructions situées dans le périmètre de la ZAC des Vautes et que le terrain d'assiette se situe en lisière entre cette zone urbanisée et la zone naturelle boisée sur laquelle elle s'ouvre. De tels lieux ne présentent pas un caractère particulier tandis qu'il ressort des pièces du dossier que le pylône présente en l'espèce une hauteur limitée à 18 mètres, tandis que son armature de type treillis permet d'assurer une transparence dans le paysage et sera en partie camouflée par des arbres de haute tige. Dans ces conditions, la construction projetée ne porte pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et paysagers, de sorte qu'elle pouvait régulièrement être autorisée au titre du règlement de la zone N. Il résulte par ailleurs de la rédaction des dispositions du règlement de la zone N du PLU que les constructions admises en zone NGzt ne sont pas exclusives de celles admises dans l'ensemble de la zone N. Les sociétés requérantes sont dès lors fondées à soutenir que le pylône projeté fait partie des installations admises en zone N. 
 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article 10 du règlement du plan local d'urbanisme, " dans le secteur Ngzt, la hauteur maximale des constructions, comptée à partir du sol naturel, est fixée à 10 mètres ". Ce règlement définit cette hauteur comme " la différence d'altitude de tout point du bâtiment et sa projection orthogonale sur le sol naturel () au faitage pour les couvertures en toit tuile et à l'acrotère pour les toits-terrasses. "  
 13. Si le maire a considéré que le pylône en litige, d'une hauteur de 18 mètres, dépassait la hauteur autorisée par le règlement, et fixée à 10 mètres, ces dispositions doivent s'interpréter comme ne fixant une hauteur maximale que pour les bâtiments, pourvus d'une toiture, et comme excluant de ce fait de leur champ les installations telles que les pylônes destinés à supporter des antennes-relais de téléphonie mobiles. C'est donc par une erreur de droit que le maire de la commune a fondé son opposition à déclaration préalable sur les dispositions de l'article 10 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 14. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. 
 15. Le maire a également considéré pour s'opposer au projet que l'implantation et la hauteur d'un tel pylône était de nature à compromettre la sécurité publique des habitants, en considérant " le risque lié à la présence d'une antenne de plus de 18 mètres à proximité d'habitations et dans un lieu très résidentiel ". Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier la caractérisation d'un risque au sens de ces dispositions, lequel ne saurait ressortir des seuls considérations générales opposées en défense par la commune et tirées de ce que les antennes-relais sont des " structures métalliques massives qui peuvent être soumises à des contraintes importantes en raison de conditions météorologiques extrêmes telles que des tempêtes, des vents forts ", l'ouvrage étant ancré au sol par scellement à un massif en béton de plusieurs mètres carrés enterré , et de type " treillis ", avec une transparence au vent. 
 16. Si la commune fait valoir en défense " la conductivité de ce type d'ouvrage et le risque d'incendie qui en découle existant dans l'hypothèse d'orages intenses ", alors que l'assiette foncière du projet est située en zone rouge A (zone de danger) du Plan de Prévention de Risques Incendie de Forêt, et l'évolution de ce classement, depuis la décision attaquée, en zone violette, en aléa exceptionnel par le porté à connaissance de l'aléa préfectoral élaboré en 2021. Toutefois, cette circonstance ne révèle pas l'existence d'un risque caractérisé du fait de l'installation de l'antenne relais en litige dans une zone dégagée, en bordure d'une zone résidentielle déjà construite de la commune. Et la commune n'est pas fondée à se prévaloir de ce que le porté-à-connaissance n'admet que sous condition les " installations et constructions techniques de service public ou d'intérêt collectif d'emprise limitée " parmi lesquelles sont listées les antenne relais, ce document ne présentant aucun caractère réglementaire.  
 17. Enfin, si les consorts L et autres intervenants volontaires font valoir que l'antenne dont l'implantation est autorisée aura pour effet de surexposer les habitants du quartier à des champs électromagnétiques nocifs pour la santé humaine, il n'est toutefois versé au dossier aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, d'un risque pouvant résulter, pour le public, de l'exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile. 
 18. Il résulte de ce qui précède que les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que le maire leur a opposé à tort les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 19. En cinquième lieu, le point 1. 1. 4 du règlement du PPRI applicable en zone A (zone de danger) prévoit que " peuvent être admis avec prescriptions sous réserve d'être réalisés conformément aux prescriptions constructives et de ne pas créer de nouveau logements, ce qui aggraverait le risque  () 1.1.2.7 Les infrastructures publiques (réseaux () de distribution téléphonique ()  " 
 20. Le dernier motif opposé par le maire pour s'opposer à la déclaration préalable de travaux en litige est la circonstance que le dossier prévoit des armoires techniques accompagnant le pylône sans " indiquer aucun prescription constructive " au sens de ces dispositions. Toutefois, ces dispositions doivent être lues comme demandant à l'autorité administrative d'imposer des prescriptions de nature à réduire le risque et non comme exigeant du pétitionnaire d'assortir son propre dossier de déclaration préalable de travaux de prescriptions. Alors qu'il appartenait au maire de fixer les prescriptions susceptibles de s'appliquer à l'implantation de l'antenne-relais en litige, c'est donc par une erreur de droit que le maire de Saint-Gély-du-Fesc a opposé au pétitionnaire de n'avoir pas énoncé de prescriptions lors de sa déclaration préalable. 
 21. En dernier lieu, la commune de Saint-Gély-du-Fesc sollicite une substitution de motif en invoquant que le projet contrevient au principe de gestion économe des sols énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, selon lequel : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; () ".  
 22. Toutefois, les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme n'étant applicables qu'aux schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme et cartes communales, mais non aux autorisations individuelles d'urbanisme, la substitution de motif demandée ne peut être accueillie.  
 23. Il résulte de ce qui précède que tous les motifs opposés par le maire pour s'opposer à la déclaration préalable de travaux en litige sont illégaux. Par suite, les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté en date du 18 janvier 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Gély-du-Fesc s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France en vue de l'installation d'un relais de radio de téléphonie mobile sur un terrain sis lieu-dit " La Buffette ". 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 24. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ". Aux termes de l'article R. 611-7-3 de ce code : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'impliquer le prononcé d'office d'une injonction, assortie le cas échéant d'une astreinte, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations. ". 
 25. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eut égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt. 
 26.  En raison du motif de l'annulation prononcée par le présent jugement, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif de droit ou une circonstance de fait pourrait faire obstacle à la délivrance d'une décision de non-opposition à déclaration préalable sollicitée le 22 décembre 2021 par la société Cellnex, il y a lieu, en l'espèce, d'enjoindre au maire de Saint- Gély-du-Fesc de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable, correspondant au projet déposé le 22 décembre 2021. Il y a lieu d'enjoindre au maire d'y procéder dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais liés au litige : 
 27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sociétés Cellnex France et Bouygues Telecom, qui n'ont pas la qualité de partie perdante, versent à la commune de Saint-Gély-du-Fesc la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Gély-du-Fesc le versement aux sociétés Cellnex France et Bouygues Telecom d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 28. D'autre part, M. et Mme L et autres, intervenant en défense, ne sont pas parties à la présente instance au sens des dispositions précitées de l'article L.761-1 du code de justice administrative et, par suite, ces dispositions font obstacle en tout état de cause à ce que soit mise à la charge des sociétés requérantes une somme quelconque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'intervention de M. et Mme L et autres est admise. 
 Article 2 : L'arrêté du 18 janvier 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Gély-du-Fesc s'est opposé à la déclaration préalable de la société Cellnex pour l'installation d'une antenne relais est annulé. 
 Article 3 : Il est enjoint à la commune de Saint-Gély-du-Fesc de délivrer à la société Cellnex France une décision de non-opposition à la déclaration préalable dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision.  
 Article 4 : La commune de Saint-Gély-du-Fesc versera la somme de 1 500 euros aux sociétés Cellnex France et Bouygues Telecom au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 6 : La présente décision sera notifiée aux sociétés Cellnex France et Bouygues Telecom, à la commune de Saint-Gély-du-Fesc et à M. et Mme L, premièrement désignés dans le mémoire en intervention. 
 Délibéré après l'audience du 6 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Corneloup, présidente, 
 Mme Crampe, première conseillère. 
 M. Huchot, premier conseiller, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 février 2025. 
 La rapporteure 
 S. Crampe       La présidente, 
 F. Corneloup        
 La greffière, 
 M. U 
 La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 20 février 2025. 
 La greffière,  
 M. U 
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