TA38 · 7ème Chambre — 24 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 17 mars 2022, le 4 août 2024 et le 30 août 2024, Mme A C, représentée par Me Angot, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 6 décembre 2021 par laquelle le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a subordonné la délivrance de l'autorisation d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en France à des mesures compensatoires, ensemble la décision du 17 janvier 2022 ayant rejeté son recours gracieux du 2 janvier 2022 ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser une somme totale de 30 584,08 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le tribunal administratif de Grenoble est bien compétent en application de l'article R. 312-10 du code de justice administrative ; 
 - la décision du 6 décembre 2021 a été prise par une autorité incompétente ;  
 - elle est entachée d'un vice de procédure en ce que la décision a été prise en réalité par la commission régionale spécialisée ; 
 - à défaut, elle est entachée d'une erreur de droit en ce que son auteur s'est cru lié par un avis conforme ; 
 - elle est entachée d'erreur d'appréciation et d'erreur de fait en ce que l'administration n'a pas tenu compte des 955 heures effectuées dans le cadre de sa formation de " masseur/balnéothérapeute médical ", en ce qu'elle dispose d'une expérience professionnelle importante et en ce que son parcours ne présente pas de différence substantielle par rapport aux exigences françaises ; 
 - cette décision illégale lui a causé un préjudice tiré de la perte de gains professionnels évalué à hauteur de 20 908 euros ; 
 - cette décision illégale lui a causé un préjudice financier évalué à hauteur de 7 676,08 euros en ce qu'elle a dû suivre des stages supplémentaires ; 
 - cette décision illégale lui a causé un préjudice moral évalué à hauteur de 2 000 euros.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 22 avril 2024, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes conclut au non-lieu à statuer sur la requête ou, à défaut, au rejet de cette dernière. 
 Elle fait valoir que : 
 - le tribunal administratif de Lyon est compétent ; 
 - il n'y a plus lieu de statuer dès lors que la requérante a obtenu une autorisation d'exercice le 28 mars 2023 ; 
 - à défaut, les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ;  
 - l'arrêté du 2 septembre 2015 relatif au diplôme d'Etat de masseur-kinésithérapeute ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Ruocco-Nardo, rapporteur, 
 - les conclusions de Mme Bourion, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Angot, représentant Mme C. 
 Une note en délibéré présentée par Mme C a été enregistrée le 27 décembre 2024 et n'a pas été communiquée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Mme C, disposant d'un diplôme de physiothérapeute obtenu en Allemagne, a demandé aux services du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes l'autorisation d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en France. Par une décision du 6 décembre 2021, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a subordonné la délivrance de l'autorisation d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute à deux types de mesures compensatoires au motif que la formation théorique et pratique dont elle bénéficiait ainsi que son expérience professionnelle étaient insuffisantes au regard des qualifications attendues pour exercer la profession en France. Le recours gracieux de Mme C du 6 décembre 2021 a été rejeté par une décision du 17 janvier 2022. Mme C a, par ailleurs, présenté une demande indemnitaire le 16 mars 2022 qui a été rejetée implicitement. Par la présente requête, elle demande l'annulation des décisions du 6 décembre 2021 et du 17 janvier 2022 et la condamnation de l'Etat à lui verser une somme totale de 30 584,08 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis. 
 Sur la compétence du tribunal administratif de Grenoble : 
 2. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 312-1 du code de justice administrative : " Lorsqu'il n'en est pas disposé autrement par les dispositions de la section 2 du présent chapitre ou par un texte spécial, le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l'autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par délégation, a pris la décision attaquée () ". Aux termes de l'article R. 312-10 de ce code : " Les litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles, notamment les professions libérales, les activités agricoles, commerciales et industrielles, la réglementation des prix, la réglementation du travail, ainsi que la protection ou la représentation des salariés, ceux concernant les sanctions administratives intervenues en application de ces législations relèvent, lorsque la décision attaquée n'a pas un caractère réglementaire, de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve soit l'établissement ou l'exploitation dont l'activité est à l'origine du litige, soit le lieu d'exercice de la profession. ". Aux termes de l'article R. 312-14 de ce code : " Les actions en responsabilité fondées sur une cause autre que la méconnaissance d'un contrat ou d'un quasi-contrat et dirigées contre l'Etat, les autres personnes publiques ou les organismes privés gérant un service public relèvent : / 1° Lorsque le dommage invoqué est imputable à une décision qui a fait ou aurait pu faire l'objet d'un recours en annulation devant un tribunal administratif, de la compétence de ce tribunal () ". 
 3. L'administration soutient que les dispositions de l'article R. 312-10 du code de justice administrative ne trouvent pas à s'appliquer dès lors que la requérante n'est pas en position d'exercice et, qu'à défaut, seules les dispositions de l'article R. 312-1 du même code, en application desquelles le tribunal administratif de Lyon serait compétent, sont applicables au présent litige.  
 4. Néanmoins, les dispositions de l'article R. 312-10 du code de justice administrative ont vocation à s'appliquer que le lieu d'exercice de la profession soit actuel ou futur, pourvu dans ce dernier cas qu'il puisse être déterminé avec suffisament de certitude. Il ressort des pièces du dossier que Mme C, qui résidait en Isère, avait l'intention d'exercer sa profession dans ce département. Par suite, l'exception d'incompétence doit être écartée. 
 Sur l'exception de non-lieu à statuer : 
 5. Si l'administration soutient avoir accordé en cours d'instance, le 28 mars 2024, une autorisation d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute à Mme B dès lors que cette dernière a exécuté les mesures compensatoires imposées, cette autorisation ne saurait constituer une décision ayant pour objet de retirer ou abroger la décision attaquée. En outre, la décision attaquée a reçu une exécution. Par suite, la requête de Mme B conserve un objet et l'exception de non-lieu à statuer soulevée à ce titre doit être écartée. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 6. En premier lieu, la décision attaquée a été signée par Mme E D, responsable du service des métiers paramédicaux du pôle " entreprises, emploi, compétences et solidarités " de la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Auvergne-Rhône-Alpes, qui disposait d'une subdélégation de signature à cette fin en cas d'absence ou d'empêchement des responsables du pôle, consentie par une décision du 2 décembre 2021 de la directrice régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Auvergne-Rhône-Alpes régulièrement publiée au recueil des actes administratifs spécial. Il n'est pas contesté que les responsables du pôle compétent étaient effectivement absents ou empêchés. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire manque en fait. 
 7. En deuxième lieu, contrairement à ce qui est soutenu, il ressort des termes de la décision attaquée qu'elle a été signée pour le compte du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes et non, malgré le caractère imprécis de la désignation de la qualité de la signataire, par le président de la commission des masseurs-kinésithérapeutes. Par suite, le vice de procédure soulevé à ce titre ne peut qu'être écarté. 
 8. En troisième lieu, il ne ressort pas davantage des termes de la décision attaquée qu'elle ait été prise, à tort, sur le fondement d'un avis conforme de cette commission ni que son auteur se soit cru lié par un tel avis. Dès lors, le moyen tiré de l'erreur de droit soulevé à ce titre doit être écarté. 
 9. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 4321-4 du code de la santé publique : " L'autorité compétente peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l'article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l'autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l'accès à cette profession ou son exercice, et permettant d'exercer légalement ces fonctions dans ces Etats ; / () / Dans ces cas, lorsque l'examen des qualifications professionnelles attestées par l'ensemble des titres de formation initiale, de l'expérience professionnelle pertinente et de la formation tout au long de la vie ayant fait l'objet d'une validation par un organisme compétent fait apparaître des différences substantielles au regard des qualifications requises pour l'accès à la profession et son exercice en France, l'autorité compétente exige que l'intéressé se soumette à une mesure de compensation. / Selon le niveau de qualification exigé en France et celui détenu par l'intéressé, l'autorité compétente peut soit proposer au demandeur de choisir entre un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation et une épreuve d'aptitude. / La nature des mesures de compensation selon les niveaux de qualification en France et dans les autres Etats, membres ou parties, est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. / La délivrance de l'autorisation d'exercice permet au bénéficiaire d'exercer la profession dans les mêmes conditions que les personnes titulaires du diplôme mentionné à l'article L. 4321-3. ". Aux termes de l'article D. 4321-16 de ce code : " La formation conduisant au diplôme d'Etat de masseur-kinésithérapeute, organisée en deux cycles de quatre semestres chacun, dure quatre années, soit huit semestres. / () / La répartition des enseignements sur les quatre années est la suivante : / 1° La formation théorique et pratique de 1 980 heures, sous la forme de cours magistraux (895 heures) et de travaux dirigés (1 085 heures) ; / 2° La formation à la pratique masso-kinésithérapique de 1 470 heures () ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 4321-27 de ce code : " Le préfet de la région désignée par arrêté du ministre chargé de la santé délivre, après avis de la commission des masseurs-kinésithérapeutes, l'autorisation d'exercice prévue à l'article L. 4321-4, au vu d'une demande accompagnée d'un dossier présenté et instruit selon les modalités fixées par l'arrêté mentionné à l'article R. 4321-29. ". 
 10. En l'espèce, la décision du 6 décembre 2021 et la décision prise sur recours du 17 janvier 2022 sont fondées sur les circonstances tirées de ce que, si Mme B était titulaire d'un diplôme de physiothérapeute obtenu en Allemagne, elle n'avait accompli qu'une formation sur une durée de trois ans et non de quatre ans, elle n'avait effectué que 700 heures de stages au cours de sa formation et sa formation de masseur-balnéothérapeute médical et ses stages réalisés dans ce domaine ne pouvaient être pris en compte. L'administration a en conséquence subordonné la délivrance de l'autorisation d'exercer à deux types de mesures compensatoires, à savoir la réalisation d'un stage d'adaptation de trente-trois semaines dans les domaines respiratoire cardio-vasculaire, neuromusculaire et musculosquelettique ou alors passer une épreuve d'aptitude théorique dans ces domaines.  
 11. La requérante soutient que l'administration n'a pas tenu compte des heures de théorie et des 800 heures de pratique effectuées dans le cadre de sa formation de masseur-balnéothérapeute médical ni de son expérience professionnelle importante en qualité d'assistante spécialisée en récupération physique notamment auprès de sportifs de haut niveau. Toutefois, si l'extrait de la loi allemande versé à l'instance prévoit que la quotité de formation de masseur-kinésithérapeute peut être réduite pour les titulaires d'un diplôme de masseur-balnéothérapeute médical, il ne ressort  pas des pièces du dossier que la formation de masseur-balnéothérapeute médical qu'elle a suivie en Allemagne permettrait de bénéficier des mêmes qualifications professionnelles ou de qualifications équivalentes à celles attendues d'un masseur-kinésithérapeute en France. Par ailleurs, les pièces que la requérante verse à l'instance, et notamment son curriculum vitae et les huit factures, sont insuffisantes pour attester d'une expérience professionnelle significative alors que l'intéressée n'a obtenu son diplôme qu'en 2021. Par suite, c'est sans commettre d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation que l'administration a retenu que les qualifications professionnelles de Mme B présentaient des différences substantielles au regard des qualifications requises pour l'accès à la profession et son exercice en France et qu'elle devait se soumettre à la réalisation de mesures compensatoires pour exercer cette activité. 
 12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation dirigées contre la décision du 6 décembre 2021 et la décision du 17 janvier 2022 portant rejet du recours gracieux doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 13. En l'absence d'illégalité fautive établie et imputable à l'administration, les conclusions indemnitaires présentées par Mme B ne peuvent qu'être rejetées. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de Mme C doit être rejetée, y compris les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles. 
 Copie en sera délivrée à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes. 
 Délibéré après l'audience du 20 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. L'Hôte, président, 
 M. Lefebvre, premier conseiller, 
 M. Ruocco-Nardo, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 janvier 2025. 
   
 Le rapporteur, 
 T. RUOCCO-NARDO 
   
 Le président, 
 V. L'HÔTE        
 La greffière, 
 L. ROUYER 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.