TA38 · 2ème Chambre — 24 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 12 avril 2022, M. C... B..., représenté par Me Mollion, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler les refus implicites du maire de la commune de Bossey de dresser procès-verbal, de mettre en œuvre la procédure de mise en demeure sous astreinte de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme et de saisir le juge judiciaire en démolition sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l'urbanisme, nés à la suite de la demande réceptionnée le 14 janvier 2022 ;  
 
2°) d’enjoindre au maire de la commune de Bossey de dresser procès-verbal des infractions dans un délai de quinze jours suivant la notification du jugement et de mettre en œuvre la procédure prévue à l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme et de saisir le juge judiciaire en application de l’article L. 480-14 du code de l'urbanisme dans un délai de quinze jours suivant la notification du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Bossey une somme de 3000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- le refus implicite de dresser procès-verbal d’infractions d’urbanisme constitue un acte susceptible de recours devant le juge administratif ; il dispose d’un intérêt pour agir évident en qualité de voisin immédiat ;  
- le fait d’obtenir une autorisation postérieurement à l’entreprise ou la réalisation de travaux soumis à autorisation n’est pas de nature à éteindre l’infraction ; le dossier était au demeurant grossier et strictement incomplet de sorte que la décision n’a pu régulariser ces travaux ; l’infraction tirée de l’article L. 480-4 du code de l'urbanisme reste donc constituée, et elle n’est pas prescrite ;  
- au-delà du défaut d’autorisation, les travaux réalisés ne sont pas conformes aux règles du droit de l’urbanisme, et constituent l’infraction prévue à l’article L. 610-1 du même code car il méconnait l’article U6 du plan local d'urbanisme ; l’article U7du plan local d'urbanisme ; l’article U10 du plan local d'urbanisme ; l’article U11 du plan local d'urbanisme ; l’article R. 111-27 du code de l'urbanisme et l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; le maire était en situation de compétence liée pour dresser le procès-verbal aux termes de l’article L. 480-1 du code de l'urbanisme ; 
 - le maire a commis une erreur manifeste d’appréciation en refusant implicitement de mettre en œuvre la procédure prévue à l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme ; 
- le refus du maire de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l'urbanisme est également entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. 
  
Par un mémoire en défense enregistrés le 3 février 2023, le préfet de la Haute-Savoie conclut au rejet de la requête.  
 
Il soutient que si M. et Mme A... ont effectué des travaux en 2019-2020 avant l’obtention d’une décision de non-opposition à la déclaration préalable du 31 aout 2021, qui a fait l’objet d’une procédure pénale pour exécution irrégulière de travaux, à cette date, l’infraction de travaux irrégulier sans autorisation avait cessée. Par ailleurs, la commune de Bossey a procédé à un contrôle de conformité de la construction édifiée par Mme A... sur le fondement de la déclaration préalable délivrée le 31 aout 2021. Le rapport a établi que la construction était conforme à l’autorisation délivrée. 
 
Vu la demande de pièce adressée le 30 décembre 2025 à la préfète de la Haute-Savoie.  
 
Par ordonnance du 6 septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 22 septembre 2023.  
  
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
- le code de l'urbanisme ; 
- le règlement du plan local d'urbanisme de la commune ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Sauveplane,  
- les conclusions de Mme Aubert, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Lenne-Lacombe, représentant M. B.... 
   
 
Considérant ce qui suit :  
  
M. et Mme A... ont entrepris des travaux d’extension de leur maison sans autorisation. Mme A... a déposé le 14 juin 2021 à la maire de Bossey une déclaration préalable de régularisation de ces travaux, portant sur la « surélévation d’un grenier » d’une construction située 58 rue de la Mulatière, au sein d’un périmètre protégé identifié au titre du 7° de l’ancien article 123-1-5 du code de l'urbanisme selon lequel le règlement peut « identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection. » Par un arrêté n° DP 074 044 21 H0012 du 31 août 2021, le maire de la commune de Bossey ne s’est pas opposé aux travaux déclarés. Par courrier du 14 janvier 2022, M. B... a demandé au maire de la commune de Bossey, agissant au nom de l’Etat, de dresser un procès-verbal d’infraction en application de l’article L. 480-1 du code de l'urbanisme, de faire usage des pouvoirs qu’il tient des articles L. 481-1 et suivant du même code et enfin de saisir le juge judiciaire d’une action en démolition en application de l’article L. 480-14 du code de l'urbanisme. Le maire de la commune n’a pas donné suite à cette demande et une décision implicite de rejet de sa demande est ainsi née le 14 mars 2022.  
 
Sur les conclusions d’annulation : 
 
En ce qui concerne le refus de dresser procès-verbal :  
 
D’une part, aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : « Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. » 
 
L’effet utile de l’annulation du refus du maire de faire dresser un procès-verbal d’infraction en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme et de procéder à la transmission d’une copie au ministère public impose que le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’une demande d’annulation de ce refus, en apprécie la légalité au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle cette décision de refus est intervenue, et non au regard de la situation de droit et de fait existant à la date de sa propre décision. Lorsque le juge administratif annule une telle décision de refus au motif qu’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 était caractérisée à la date de ce refus, il lui incombe en principe d’enjoindre au maire de faire dresser procès-verbal de cette infraction et d’en transmettre une copie au ministère public. 
 
D’autre part, aux termes de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme : « Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 et L. 421-5-3 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. / Les peines prévues à l'alinéa précédent peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l'exécution desdits travaux. »  
 
Enfin, aux termes de l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme « En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme. / … / Sauf en cas de fraude, le présent article n'est pas applicable lorsque le bénéficiaire d'une autorisation définitive relative à l'occupation ou l'utilisation du sol, délivrée selon les règles du présent code, exécute des travaux conformément à cette autorisation. » 
 
Il résulte des dispositions des articles L. 480-1 et L. 480-4 du code de l’urbanisme que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-1 lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du même code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. En outre, si le maire est également tenu de dresser un tel procès-verbal lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 610-1 du même code, résultant de la méconnaissance des dispositions du règlement d’un plan local d’urbanisme, il en va différemment lorsque les travaux sont exécutés conformément à une autorisation d’urbanisme définitive. 
 
Il n’est pas contesté que les travaux entrepris par M. et Mme A... emportaient la création de plus de 5 m² et moins de 20 m² de surface plancher. Par suite, ils étaient soumis à déclaration préalable. Il n’est pas davantage contesté que les travaux ont été entrepris sans autorisation et que M. et Mme A... n’ont demandé la régularisation que postérieurement à l’exécution par une déclaration préalable du 14 juin 2021 à laquelle le maire de la commune de Bossey ne s’est pas opposé par une décision du 31 aout 2021.  
 
S’agissant de la période antérieure à la décision de non-opposition à déclaration préalable du 31 aout 2021, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’un procès-verbal a été établi pour constater l’exécution et l’achèvement des travaux entrepris par M. et Mme A... sans aucune autorisation, contrairement à ce que soutient la préfète qui n’a pas communiqué le procès-verbal annoncé malgré une demande de communication de pièces dont elle a accusé réception le 31 décembre 2025.  
 
S’agissant de la période postérieure à la décision du 31 aout 2021, par jugement n° 2200171 du 24 février 2026 le tribunal administratif de Grenoble a annulé pour excès de pouvoir la décision de non-opposition à déclaration préalable du 31 août 2021. Par l’effet de l’annulation contentieuse de cette décision, qui a un effet rétroactif, cette décision est censée n’avoir jamais existé. Dès lors, au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle cette décision de refus est intervenue le 14 mars 2022, M. et Mme A... avaient fait édifier une surélévation de leur domicile sans autorisation. M. B... est donc fondé à soutenir que c’est à tort que le maire de la commune de Bossay agissant au nom de l’État a refusé de dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-4 du code de l'urbanisme.  
 
En ce qui concerne le refus de mettre en œuvre la procédure de l’article L. 481-1 et suivants du code de l'urbanisme :  
 
Aux termes de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422- 3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. (…) III.- L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 € ». 
 
Il résulte de ces dispositions que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations. 
 
Le juge apprécie la légalité d’un refus de mise en demeure par l’autorité compétente au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle cette décision de refus est intervenue, et non au regard de la situation de droit et de fait existant à la date de sa propre décision. En revanche, lorsque le juge administratif annule un tel refus, il apprécie s’il y a lieu d’enjoindre à l’autorité compétente de mettre en demeure l’intéressé au regard de la situation de droit et de fait existant à la date de sa propre décision. 
 
 Ainsi qu’il vient d’être dit, au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle cette décision de refus est intervenue le 14 mars 2022, M. et Mme A... avaient fait édifier une surélévation de leur domicile sans autorisation. Toutefois, à cette date, il n’avait pas été dressé de procès-verbal en application de l’article L. 480-1 du même code. Par suite, en refusant à cette date d’user des pouvoirs qu’il détient de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme, le maire de la commune de Bossey n’a pas commis d’erreur de droit. 
 
En ce qui concerne le refus de mettre en œuvre la procédure de l’article L. 480-14 du code de l'urbanisme :  
 
Aux termes de l'article L. 480-14 du code de l'urbanisme : « La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme peut saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d'un ouvrage édifié ou installé sans l'autorisation exigée par le présent livre, en méconnaissance de cette autorisation ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code, en violation de l'article L. 421-8. L'action civile se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l'achèvement des travaux. » 
 
Les dispositions de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme confèrent aux autorités administratives compétentes une marge d’appréciation pour décider, après avoir vérifié que les conditions posées par ces dispositions sont remplies, de saisir ou non le tribunal judiciaire. Dans ces conditions, si le juge administratif peut valablement être saisi du refus de ces autorités de mettre en œuvre les dispositions précitées, il lui appartient seulement de vérifier que ces autorités n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la commune de Bossey, qui n’a pas défendu, ne fait valoir aucun élément pour justifier de l’absence de mise en œuvre des dispositions de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme. Par suite, en refusant d’user des pouvoirs qu’il tient de cet article, le maire de la commune de Bossey a commis une erreur manifeste d'appréciation. 
 
Sur les conclusions d’injonction :  
 
Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. » 
  
En ce qui concerne la mise en œuvre de la procédure de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme : 
 
Lorsque le juge administratif annule une décision de refus de dresser un procès-verbal sur le fondement de l’article L. 480-4 du code de l'urbanisme au motif qu’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 était caractérisée à la date de ce refus, il lui incombe en principe d’enjoindre au maire de faire dresser procès-verbal de cette infraction et d’en transmettre une copie au ministère public.  
 
En l’espèce, ainsi qu’il a été dit, à la date du refus du maire de la commune de Bossey, une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 du code de l'urbanisme était constituée. Par suite, il y a lieu d’enjoindre au maire de la commune de Bossey de dresser un tel procès-verbal dans un délai de 30 jours à compter de la notification du présent jugement et de le transmettre sans délai au procureur de la république territorialement compétent, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. 
 
En ce qui concerne la mise en œuvre de la procédure de l'article L. 480-14 du code de l'urbanisme :  
 
L’annulation du refus implicite au maire de la commune de Bossey de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité de l’ouvrage édifié irrégulièrement par M. et Mme A... implique nécessairement que le maire saisisse ce tribunal. Par suite, il y a lieu d’enjoindre au maire de la commune de Bossey de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité de l’ouvrage édifié irrégulièrement par M. et Mme A... dans un délai de 30 jours à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. 
 
Sur les frais du procès : 
 
Aux termes de l'article 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. » 
 
La commune de Bossey n’étant pas partie à l’audience, les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.  
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : 
Le refus du maire de la commune de Bossey agissant au nom de l’État de dresser un procès-verbal d’infraction est annulé.  
 
Article 2 : 
 Il est enjoint au maire de la commune de Bossey agissant au nom de l’État de dresser un procès-verbal d’infraction dans un délai de 30 jours à compter de la notification du présent jugement et de le transmettre au procureur de la République territorialement compétent, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. 
 
Article 3 : 
Le refus du maire de la commune de Bossey de mettre en œuvre la procédure de l’article L. 480-14 du code de l'urbanisme est annulé. 
 
Article 4 : 
Il est enjoint au maire de la commune de Bossey de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité de l’ouvrage édifié irrégulièrement par M. et Mme A... dans un délai de 30 jours à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.  
 
Article 5 : 
Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 
Article 6 : 
Le présent jugement sera notifié à M. C... B..., au maire de la commune de Bossey et au ministre de la ville et du logement.  
 
Copie en sera adressée pour information à la préfète de la Haute-Savoie, au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Thonon-les-Bains et à Mme A....  
 
  
Délibéré après l'audience du 6 février 2026, à laquelle siégeaient : 
M. Sauveplane, président, 
M. E..., premier-conseiller, 
Mme D..., première-conseillère. 
  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2026. 
  
 
Le président-rapporteur, 
 
 M. Sauveplane 
 
L’assesseur le plus ancien,   
 
S. E... 
  
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
C. Jasserand 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète de la Haute-Savoie en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.