TA38 · 3ème Chambre — 19 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 27 avril 2022 et le 14 janvier 2025, M. A B, représenté par Me Jacquemet, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice moral qu'il estime avoir subi en raison de faits de harcèlement moral dans le cadre de ses fonctions ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la création de la direction interdépartementale de la police aux frontières de l'Ain s'est traduite par la mise en place d'un management harcelant et d'une dégradation de ses conditions de travail ; que les responsables de la cellule de coordination opérationnelle interdépartementale ont multiplié les interpellations sans discernement, de manière à mettre sciemment les officiers de police judiciaire de l'unité de Gaillard en difficulté ; que l'objectif principal de la nouvelle équipe était d'améliorer quantitativement les statistiques au détriment de la qualité des dossiers et des conditions de travail des agents ; que les règles de sécurité ont été négligées, que les méthodes de travail imposées se sont affranchies des prescriptions du code de procédure pénale et du code de déontologie et que les fonctionnaires s'opposant aux demandes ont été menacés et harcelés par la hiérarchie alors que d'autres ont bénéficié d'une totale impunité ; 
 - il a subi, comme ses collègues, la dégradation de ses conditions de travail et l'ambiance délétère qui en a résulté ; il est victime de harcèlement de la part de la hiérarchie ; 
 - son état de santé s'est fortement dégradé en raison de ces agissements ; 
 - malgré les alertes auprès de la hiérarchie, du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et du médecin de prévention avant son départ en retraite, l'administration ne justifie pas avoir mis en place toutes les mesures de prévention et de protection de la santé physique et mentale des agents prévues par les articles L. 4121-1 et L.4121-2 du code du travail ; 
 - il a subi un préjudice moral important qui sera indemnisé par une somme de 50 000 euros.   
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mars 2023, le ministre de l'intérieur indique que l'Etat est représenté en défense par le préfet en application de l'article R. 431-10 du code de justice administrative. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2024, la préfète de l'Ain conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - les tensions dénoncées par M. B trouvent leur origine dans des rivalités antérieures à la création de l'unité de police de Gaillard qui ont été entretenues par des agissements individuels de fonctionnaires du service ; elles ne sont pas imputables à des actions délibérées du personnel de direction, également affecté par la dégradation des conditions de travail ; 
 - l'administration a pris des mesures pour répondre aux attentes des agents de la police aux frontières compte tenu de l'opposition constante d'un groupe limité d'agents voulant empêcher la réorganisation par tous moyens ; 
 - les difficultés vécues par M. B ont en réalité pour origine son comportement. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
 - le décret n°82-453 du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique ; 
 - le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'Etat ;   
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Ban, 
 - les conclusions de M. Callot, rapporteur public ; 
 - les observations de M. B.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. En septembre 2002, M. B a été affecté au service de la police de l'air et des frontières (SPAF) de Gaillard dans la Haute-Savoie. Ce service a été intégré en 2016 au sein de la nouvelle Direction interdépartementale de la police aux Frontières (DIDPAF) dont le siège était à Prévessin, dans le département de l'Ain. Avant sa réorganisation en septembre 2020 qui a abouti à la fermeture de l'unité de Gaillard et son transfert au commissariat d'Annemasse, cette direction comportait trois unités situées sur les territoires des communes de Prévessin, Chamonix et Gaillard. Une Cellule de Coordination Opérationnelle Interdépartementale (CCOID) a été installée dans les locaux de l'unité de Gaillard au sein de laquelle ont été affectés des agents venant de Prévessin. Par un courrier du 28 décembre 2021 resté sans réponse, M. B a présenté au ministre de l'intérieur une demande indemnitaire préalable en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi en raison d'agissements de harcèlement moral. Par sa requête, il demande la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 50 000 euros au titre du harcèlement moral et du manquement de l'Etat à son obligation de protection de la sécurité physique et mentale des agents. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat au titre du harcèlement moral : 
 2. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dans sa rédaction applicable au litige, actuellement repris aux articles L. 133-2 et L. 133-3 du code général de la fonction publique : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa () ".  
 3. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 
 4. Par ailleurs, il résulte des dispositions citées au point 2 que le harcèlement moral est constitué, indépendamment de l'intention de son auteur, dès lors que sont caractérisés des agissements répétés ayant pour effet une dégradation des conditions de travail susceptibles de porter atteinte aux droits et à la dignité de l'agent, d'altérer sa santé ou de compromettre son avenir professionnel.  
 5. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'administration a envisagé de sanctionner M. B au motif de son absence irrégulière lors des premières journées du mois de septembre 2016 alors, d'une part, que son passage du travail de nuit au travail de jour avait été prévu par une note de service du 5 août 2016 qui n'avait pas été portée sa connaissance et que, d'autre part, lors de discussions préalables au mois d'août, la capitaine de police lui avait indiqué qu'il serait personnellement informé en cas de changement effectif de ses horaires. Le seul fait que l'administration a envisagé de sanctionner n'est pas susceptible de caractériser un agissement de harcèlement moral dès lors que l'administration a rapidement reconnu son erreur et n'a engagé aucune procédure de sanction à l'encontre de M. B à qui, au demeurant, il n'était pas interdit de se renseigner sur ses horaires avant la reprise de ses fonctions en septembre 2016. 
 6. En deuxième lieu, M. B fait valoir qu'en juin 2018, ses supérieurs hiérarchiques ont cherché, de nouveau, à le sanctionner injustement pour absence illégale lors de deux vacations de nuit 2018 alors que sa demande de congés présentée le 1er juin 2018 avait été tacitement acceptée, selon la procédure habituelle applicable à l'unité de Gaillard, en l'absence d'opposition formelle de la hiérarchie Ces faits sont établis par les pièces du dossier et contraindront M. B à rejoindre son poste en urgence afin de remplacer les fonctionnaires assurant la permanence depuis 6 h du matin. Si l'administration a entendu sanctionner M. B dans un contexte de relations devenues conflictuelles entre la direction et certains agents affectés à l'unité de Gaillard avant la fusion de services, il résulte du déroulement des faits qu'elle n'a pas cherché à " piéger " M. B pour le sanctionner et qu'à la suite des explications apportées par l'intéressé, elle n'a engagé aucune procédure disciplinaire à l'encontre de l'intéressé. Ces faits ne révèlent pas, par conséquent, de comportement abusif ou vexatoire de l'administration et n'excèdent pas le cadre normal du pouvoir d'organisation du service. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article 28 de la loi du 13 juillet 1983 désormais repris aux articles L. 121-9 et L. 121-10 du code général de la fonction publique : " Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ". 
 8. Il ressort des pièces du dossier que, le 24 octobre 2019, M. B a refusé le transfert d'un étranger interpellé au motif que ce transport ne pouvait être assuré avec un équipage composé d'un fonctionnaire titulaire et d'un adjoint de sécurité qui n'est pas un fonctionnaire titulaire en méconnaissance de l'article 181 du règlement intérieur de la police nationale (RIPN). Il refusera à trois reprises d'exécuter cet ordre y compris après le déplacement à Gaillard du capitaine de l'état-major de commandement et la menace d'une poursuite disciplinaire pour défaut d'obéissance. Dans ces circonstances, indépendamment de la discussion juridique sur le point de savoir si l'article 181 du règlement intérieur de la police nationale (RIPN) avait été abrogé par le règlement général de l'emploi de la police nationale (RGPEN), cette demande expresse et plusieurs fois réitérée par le capitaine venu sur les lieux de la permanence ne revêtait pas, en tout état de cause, le caractère d'un ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. Dès lors, M. B n'était pas délié de son obligation d'appliquer une telle instruction et doit être regardé comme ayant manqué, à cette occasion, à ses obligations de service. Il ne saurait, par suite, se plaindre d'un harcèlement moral à ce titre. 
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 28 juillet 2010 : " Le fonctionnaire bénéficie chaque année d'un entretien professionnel qui donne lieu à compte rendu.  Cet entretien est conduit par le supérieur hiérarchique direct. () ". 
 10. Le requérant soutient que la procédure de notation n'a pas été respectée au titre de l'année 2018 dès lors que c'est le capitaine C, n+3 de M. B et non son supérieur direct N+1, qui a été chargé de l'évaluer sur l'année 2018 en méconnaissance des prescriptions du guide du notateur individuel. Cette circonstance non contestée est constitutive d'un vice de procédure et, s'il n'est pas exclu qu'elle soit simplement le reflet de la situation conflictuelle dans le service, elle doit être regardée, en l'absence d'explication de l'administration sur ce point, comme un indice révélant une situation de harcèlement moral.  
 11. Par ailleurs, M. B a sollicité en vain à plusieurs reprises la révision de sa notation annuelle. Il ressort toutefois d'une lettre du 15 mai 2018 du commissaire divisionnaire directeur zonal de la police aux frontières de la zone Sud-Est adressée au directeur interdépartemental de la police aux frontières de Prévessin que sa demande de révision a été rejetée en raison d'une démotivation de M. B ainsi que de manquements dans l'exécution des procédures judiciaires qui lui ont été confiées malgré son changement d'affectation, conformément à ses souhaits, pour raisons personnelles (garde d'enfants). Dans ces conditions, si M. B aurait dû être informé du rejet de demande de révision de sa notation, cette circonstance, qui ne faisait pas obstacle à ce qu'il engage un recours contentieux à l'encontre de cet acte contrairement à ce qu'il soutient, ne suffit pas à caractériser une situation de harcèlement moral.    
 12. En cinquième lieu, M. B fait valoir qu'il a demandé en vain à de nombreuses reprises, le remboursement de frais de repas d'avril et août 2018 suite à des missions effectuées hors résidence administrative. Il produit à l'appui de ses allégations le rapport du 26 septembre 2018 qu'il a rédigé pour en demander le paiement. Il ne soutient pas toutefois qu'il n'a pas été ultérieurement remboursé de ses frais et, dans cette mesure, le retard ainsi invoqué ne saurait faire présumer l'existence d'une situation de harcèlement moral. 
 13. Il résulte de ce qui précède que les éléments de fait soumis par M. B, pris dans leur ensemble et malgré le fait retenu au point 10, s'ils révèlent une situation éminemment conflictuelle au sein du l'unité de Gaillard, ne constituent pas un faisceau d'indices suffisamment probants pour faire présumer l'existence du harcèlement moral dont il se dit victime. 
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat au titre de la méconnaissance de son obligation de sécurité physique et mentale des agents : 
 14. L'article 23 de la loi du 13 juillet 1983, repris par l'article L. 136-1 du code général de la fonction publique, dispose que " des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ". L'article 2-1 du décret du 28 mai 1982 précise que : " Les chefs de service sont chargés, dans la limite de leurs attributions et dans le cadre des délégations qui leur sont consenties, de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité ". Aux termes de son article 3 : " Dans les administrations et établissements mentionnés à l'article 1er, les règles applicables en matière de santé et de sécurité sont, sous réserve des dispositions du présent décret, celles définies aux livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail et par les décrets pris pour leur application () ". Aux termes de l'article L. 4121-1 du code du travail : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail ; 2° Des actions d'information et de formation ; 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes ".  
 15. En vertu de ces dispositions, il appartient aux autorités administratives de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents indépendamment même des dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983. 
 16. Face aux tensions qu'elle reconnaît et à la multiplication des arrêts de travail au sein de l'unité de Gaillard, l'administration fait valoir qu'elle a organisé plusieurs réunions pour permettre une amélioration des conditions de travail, que des agents supplémentaires ont été affectés dans des services en tension, que des postes supplémentaires ont été créés sur l'ensemble de DIDPAF, que des services ont été déménagés pour limiter les conflits, notamment la CCOID a été déplacée du 1er au 2ème étage du bâtiment hébergeant les services de la PAF à Gaillard et que les organigrammes ont été révisés à plusieurs reprises. Par ailleurs, malgré le départ à la retraite du médecin de prévention en décembre 2018 sans être remplacé, des entretiens individuels et réunions ont été organisés avec la médecine du travail, la psychologue et l'assistante sociale. En outre, le CHSCT des services de la police nationale de la Haute-Savoie a été consulté à plusieurs reprises et une délégation du comité central s'est même déplacée à Gaillard pour procéder à des auditions d'agents pendant trois jours.   
 17. Pour autant, ces mesures étaient toutefois insuffisantes pour faire face à la dégradation croissante et persistante sur plusieurs années de la santé physique et mentale de la majorité des agents exerçant sur l'unité de Gaillard qui ont signé les 14 juin 2018 et 22 janvier 2019 des lettres collectives dénonçant les pratiques de leur hiérarchie et leurs effets notamment sur leur santé mentale. Ils ont également adressé 29 alertes au CHSCT. Après une visite de trois jours sur les lieux, une délégation du CHST central a constaté cette " situation à hauts risques sur le plan des risques psycho-sociaux ".  
 18. Les effets négatifs de ce mode de fonctionnement du service sur l'état de santé des agents rendaient nécessaires, par leur importance et leur persistance, une véritable réorganisation du service et une réorientation managériale plus rapides. C'est la conclusion à laquelle est d'ailleurs parvenue la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) en juillet 2020 dans son rapport de présentation soumettant au comité technique paritaire la réorganisation complète de la DIDPAF de Prévessin et notamment la suppression du site de Gaillard. Elle y constate " un point de " non-retour " sur le plan des relations inter-personnelles, ce qui se traduit également sur les résultats d'activité " et que " les tensions sont telles qu'aujourd'hui un sentiment pouvant s'apparenter à de la haine entre les deux services prévaut, et qu'il ne peut être exclu des affrontements physiques. A cela s'ajoutent les absences nombreuses et longues en arrêt maladie que cette situation conflictuelle a généré pour une partie des agents ". Malgré les multiples alertes, la cellule de vieille sur les risques psycho sociaux n'a été mise en place qu'en avril 2019 et il a fallu attendre juin 2019 pour qu'un véritable audit soit mené par le CHSCT central.  
 19. Aussi, dans ces conditions, l'administration a tardé à prendre les mesures appropriées pour garantir la sécurité et la protection de la santé physique et morale des agents exerçant leurs fonctions sur le site de Gaillard en laissant perdurer une dégradation importante de leurs conditions de travail ayant des effets significatifs sur leur état de santé et aboutissant à de nombreux et longs arrêts de travail. Si la réorganisation du service en 2016 pouvait être l'occasion d'améliorer son fonctionnement et de mettre fin, le cas échéant, à des mauvaises habitudes prises par certains agents, elles ne sauraient justifier ces carences managériales graves qui constituent des manquements de l'Etat à l'obligation de prévention et de protection de la santé physique et psychique des agents telle qu'elle résulte des dispositions citées au point 14. 
 20. M. B a été placé pour plusieurs mois, à compter d'octobre 2019, en arrêt de congé maladie pour des troubles dépressifs réactionnels. L'examen psychiatrique réalisé le 27 mai 2020 à la demande de l'administration dans le cadre d'une contre visite a confirmé ce diagnostic tout en soulignant " une tendance à la rigidité ". Il sera fait une juste évaluation du préjudice moral que M. B a subi en raison de cette faute de l'Etat en lui attribuant une somme de 2 000 euros. 
 Sur les frais d'instance : 
 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'Etat est condamné à payer à M. B une indemnité d'un montant de 2 000 euros. 
 Article 2 :. L'Etat versera à M. B la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée à la préfète de l'Ain. 
 Délibéré après l'audience du 27 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Triolet, présidente, 
 M. Ban, premier conseiller.  
 M. Doulat, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juin 2025. 
   
 Le rapporteur, 
 J-L. Ban 
 La présidente, 
 A. Triolet        
 La greffière, 
 J. Bonino 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.