TA21 · 3ème chambre — 12 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 décembre 2022 et 15 juillet 2024, M. H A, représenté par Me Audard, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 11 juillet 2022 du conseil municipal de la commune de Semur-en-Auxois en tant qu'elle autorise la cession des parcelles AE 768 et AE 948 et créé une servitude de passage ainsi que la décision du 19 octobre 2022 rejetant son recours gracieux ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Semur-en-Auxois une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 M. A soutient que : 
 - l'avis des domaines étant irrégulier, la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure ;   
 - l'information délivrée aux conseillers municipaux étant insuffisante, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure ;  
 - la délibération attaquée est entachée d'une insuffisance de motivation ;  
 - la délibération attaquée est entachée d'une erreur de droit dès lors qu'elle vise à céder des biens inaliénables appartenant au domaine public ;  
 - la délibération attaquée est entachée d'une erreur de droit dès lors qu'elle méconnaît le principe d'interdiction des libéralités.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 février 2023, Mme G F et M. C D, représentés par Me Brocherieux, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Mme F et M. D soutiennent que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mai 2023, la commune de Semur-en-Auxois, représentée par Me Bazin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 La commune soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code général de la propriété des personnes publiques ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Bois, 
 - les conclusions de M. E,  
 - et les observations de Me Audard, représentant M. A, et de Me Bocherieux représentant Mme F et M. D. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La commune de Semur-en-Auxois était propriétaire des parcelles cadastrées AE 948, AE 949, AE 950 et AE 768. Par une délibération du 11 juillet 2022, le conseil municipal de la commune a décidé de céder les parcelles AE 948 et AE 768 d'une superficie totale de 332 m² à M. D et à Mme F pour la somme de 4 282 euros et a établi à leur profit une servitude de passage sur la parcelle AE 950. M. D et Mme F sont propriétaires d'une parcelle limitrophe AE 767. La demande de retrait de cette délibération présentée par M. A au maire de la commune a été rejetée le 19 octobre 2022. M. A demande au tribunal d'annuler la délibération du 11 juillet 2022 et la décision du 19 octobre 2022.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 En ce qui concerne les moyens de légalité externe :  
 2. En premier lieu, aucune disposition légale ou règlementaire impose une motivation particulière de l'avis simple établi par le pôle d'évaluation domaniale attaché à la direction régionale des finances publiques. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que l'avis qui a été rendu par ce service le 21 avril 2022 indique les parcelles concernées, leur superficie et tient compte de la zone du plan local d'urbanisme concerné pour établir une évaluation domaniale. Le moyen de vice de procédure tiré de l'irrégularité de l'avis rendu par le service des domaines doit dès lors être écarté.  
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". L'article L. 2121-12 du même code dispose que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc () ". Enfin, l'article L. 2121-13 de ce code prévoit que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".  
 4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que l'information remise aux conseillers municipaux préalablement à la tenue du conseil municipal comportait les numéros de parcelle cédées, leur surface, le nom des acquéreurs et le prix de vente ainsi que le plan de division parcellaire faisant mention d'une servitude de passage au profit des acquéreurs et l'avis complet du service des domaines rendu le 21 avril 2022. Dans ces conditions, les conseillers municipaux, qui n'ont d'ailleurs pas adressé de demande d'informations complémentaires avant la tenue du conseil municipal, disposaient d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance d'information des conseillers municipaux en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.  
 6. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal délibère sur la gestion et les opérations immobilières effectuées par la commune (). Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles () ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que la délibération attaquée, qui vise notamment le plan de division établi le 22 mars 2022, l'avis du service des domaines et mentionne en particulier les parcelles cédées, leur surface et le prix de cession ainsi que le nom des acquéreurs, comporte les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles au sens des dispositions de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit dès lors être écarté.  
 En ce qui concerne les moyens de légalité interne : 
 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles ". L'article L. 2111-1 du même code précise que : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ". L'article L. 2111-2 de ce code dispose que : " Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable ". 
 9. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cédées à Mme F et à M. D sont un terrain nu ne comportent aucun aménagement indispensable à l'exécution de missions de service public et ne sont pas davantage affectées à l'usage direct du public. La cession en litige ne concerne pas le bâtiment communal utilisé gratuitement par l'Institut de Vigne par la voie d'une convention de mise à disposition précaire sur la parcelle limitrophe AE 949 rue du Couvent et il n'est pas sérieusement contesté par le requérant que cet établissement, qui assure l'hébergement de mineurs en difficulté, peut continuer à fonctionner normalement, alors que ce bâtiment est une annexe de l'Institut, les bâtiments principaux étant situés rue de Vigne. Dans ces conditions, les parcelles cédées ne peuvent être regardées comme appartenant au domaine public de la commune. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'inaliénabilité du domaine public mentionné à l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques est inopérant et doit être écarté.  
 10. En second lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que le prix de cession a été acté à une somme totale de 4 282 euros, dont 962 euros correspondent aux frais de division parcellaire, alors que l'avis du service des domaines a évalué les biens cédés à une somme de 2 670 euros. D'autre part, alors qu'aucune disposition légale ou réglementaire ne l'impose, une contrepartie financière à la servitude de passage doit être regardée comme ayant été actée par le conseil municipal au regard du prix de cession consenti. Dans ces conditions, en l'absence de cession d'un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur, aucune libéralité particulière n'a été consentie à Mme F et à M. D. Le moyen de l'erreur de droit invoquée à ce titre doit dès lors être écarté.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation des actes attaqués. Ses conclusions à fin d'annulation doivent par suite être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Semur-en-Auxois, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que demande M. A au titre des frais qu'il a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens. 
 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A une somme de 700 euros à verser à Mme F et à M. D au titre de ces mêmes frais.   
 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A une somme de 700 euros à verser à la commune de Semur-en-Auxois au titre de ces mêmes frais.  
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée.  
 Article 2 : M. A versera à Mme F et à M. D une somme de 700 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : M. A versera une somme de 700 euros à la commune de Semur-en-Auxois au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. H A, à Mme G F, à M. C D et à la commune de Semur-en-Auxois.  
 Délibéré après l'audience du 22 mai 2025 à laquelle siégeaient : 
 - M. Boissy, président, 
 - Mme Desseix, première conseillère, 
 - Mme Bois, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 C. BoisLe président, 
 L. BoissyLa greffière, 
 M. B 
 La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier