TA35 · 1ère Chambre — 17 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 septembre 2022 et 18 mars 2025, la SCI Le Mazeau, représentée par Me Buors, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 20 septembre 2022 par lequel le maire de la commune de Clohars-Carnoët a refusé de lui délivrer un permis de construire une maison d’habitation ; 
 
2°) d’enjoindre au maire de Clohars-Carnoët, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Clohars-Carnoët la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- l’arrêté a été signé par une autorité incompétente ;  
- il est insuffisamment motivé ;  
- il est entaché d’un vice de procédure en raison de l’irrégularité entachant la consultation des gestionnaires de réseaux publics ;  
- la commune a commis une erreur de droit ou une erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme ;  
- elle a par ailleurs méconnu les dispositions de l’article UZAC 6 du règlement du plan local d’urbanisme ;  
 
- elle a aussi méconnu les dispositions du règlement du plan d’aménagement de zone de la ZAC du Pouldu, à supposer même qu’il soit opposable à l’acte attaqué, car aucune d’entre elles n’empêche la réalisation du projet ;  
- elle a également méconnu les articles R. 431-5 et R. 431-6 du code de l’urbanisme en retenant comme motif de refus des incohérences dans les surfaces de plancher déclarés ; 
- elle a enfin commis une erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 101-1 et L. 101-2 du code de l’urbanisme.  
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 février 2025 et 27 mars 2025, et des pièces complémentaires, enregistrées le 16 mai 2025, la commune de Clohars-Carnoët, représentée par la SELARL Le Roy, Gouvernec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la SCI Le Mazeau une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.  
 
 
Les parties ont été informées, par courrier du 24 mars 2026, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de la méconnaissance du champ d’application de la loi, en ce que l'article ZD2 du règlement de la ZAC du Pouldu n'était pas applicable au projet litigieux, dès lors que les dispositions des articles UZAC1 et UZAC2 du règlement du PLU prévalaient sur celles de l'article ZD2 du règlement de la ZAC du Pouldu. 
 
 
Une réponse au moyen d’ordre public, présentée pour la commune de Clohars-Carnoët, a été enregistrée le 26 mars 2026 et communiquée. 
 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative.  
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de M. Blanchard,  
- les conclusions de M. Grondin, rapporteur public, 
- les observations de Me Buors, représentant la SCI Le Mazeau, 
- et les observations de Me Trémouilles, représentant la commune de Clohars-Carnoët. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La SCI Le Mazeau, propriétaire des parcelles cadastrées AN nos 343 et 345 et AV n° 170 situées 14, boulevard des plages à Clohars-Carnoët (Finistère), a déposé le 25 mai 2022 une demande de permis de construire, complétée le 28 juin 2022, tendant à la réalisation d’une maison à usage d’habitation d’une surface de plancher de 123,83 m² sur la parcelle AV n° 170. Par un arrêté du 20 septembre 2022, le maire de Clohars-Carnoët a refusé de délivrer le permis sollicité. La SCI Le Mazeau demande au tribunal d’annuler cet arrêté.  
 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
En ce qui concerne la légalité externe : 
 
En premier lieu, par un arrêté du 20 juillet 2020, le maire de Clohars-Carnoët a accordé à M. A..., signataire de la décision attaquée, une délégation de signature relative, notamment, aux permis de construire. Cet arrêté a été transmis au contrôle de légalité le 22 juillet 2020 et affiché le même jour. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté attaqué doit être écarté.  
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme, applicable aux permis de construire : « Lorsque la décision rejette la demande (…), elle doit être motivée ». 
 
En l’espèce, l’arrêté attaqué vise les dispositions de droit dont il fait application. Il précise également les considérations de fait qui en constituent les motifs. Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit par suite être écarté.  
 
En dernier lieu, dans le cas où, sans y être légalement tenue, elle sollicite l’avis d’un organisme consultatif, l’administration doit procéder à cette consultation dans des conditions régulières. 
 
En l’espèce, l’arrêté attaqué vise l’avis rendu le 8 juin 2020 par le gestionnaire du réseau de distribution d’eau potable et celui rendu le même jour par le gestionnaire du réseau de distribution électrique. Ces avis, rendus dans le cadre d’une demande de certificat d’urbanisme opérationnel, portaient sur la division en 4 lots à bâtir des parcelles AN nos 343 et 345 et AV n° 170. L’avis par le gestionnaire du réseau d’eau, s’il précise que le terrain d’assiette est desservi par le réseau public d’eau potable, se prononce défavorablement dès lors que la canalisation n’est pas suffisamment dimensionnée par le projet. L’avis rendu par le gestionnaire du réseau électrique, qui est également négatif, est pour sa part basé sur la prémisse que « l’opération prévoit d’alimenter une installation dont la puissance ne relève pas d’un branchement pour un particulier » dès lors qu’il concerne un ensemble de plusieurs lots. Dès lors que ces deux consultations concernaient un projet de plus grande ampleur que celui, objet de l’arrêté attaqué, qui tend seulement à la création d’une maison individuelle, la commune ne pouvait regarder les avis ainsi rendus comme applicables au projet litigieux.  
 
Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, contrairement à ce que soutient la commune, que l’arrêté du 20 septembre 2022, qui retient notamment l’absence de desserte du terrain d’assiette par les réseaux publics, est fondé sur ces deux avis, qu’il vise. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que l’arrêté attaqué est entaché d’un vice de procédure en raison de l’irrégularité entachant la consultation des gestionnaires de réseaux publics d’eau et d’électricité. 
 
 
 
 
En ce qui concerne la légalité interne : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article UZAC 6 du règlement du plan local d’urbanisme de Clohars-Carnoët relatif à l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques : « Les constructions et installations doivent être implantées à au moins 5 mètres de la limite de l’emprises des voies (…) ».  
 
Pour rejeter la demande de la SCI Le Mazeau, le maire de la commune de Clohars-Carnoët s’est notamment fondé sur la méconnaissance de cet article en raison de l’implantation du projet de construction à moins de 5 mètres de l’emprise d’un chemin communal, passant au nord du terrain d’assiette. Il ressort toutefois des photographies produites par la requérante que l’espace en question ne supporte aucun chemin ouvert à la circulation du public. En outre, dans un courrier du 3 juillet 2015 adressé au gérant de la société requérante, la commune qualifie cet espace de « bande de terrain » et se déclare prête à étudier l’opportunité de le vendre à la société, sans mentionner la présence d’un chemin à cet emplacement. Enfin, la notice du projet architectural indique que « L’accès au projet se fera par un chemin à créer au nord du terrain ». Dans ces conditions, la construction projetée ne pouvait pas être regardée comme s’implantant à moins de 5 mètres d’un chemin. Si la commune fait valoir que la bande de terrain située au nord de la parcelle AV n° 170 est en tout état de cause une emprise publique, les dispositions précitées de l’article UZAC 6 ne prévoient une distance minimale de 5 mètres entre les constructions et installations qu’à l’égard des seules voies, et non des emprises publiques. La circonstance que l’intitulé de l’article UZAC 6 mentionne les emprises publiques est sans incidence. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que la commune ne pouvait pas se fonder sur ce motif pour refuser le permis de construire sollicité. 
  
En deuxième lieu, le règlement de la zone d’aménagement concerté (ZAC) du Pouldu, créée par arrêté du préfet du Finistère du 3 mars 1971, figurait dans les annexes du plan local d’urbanisme de Clohars-Carnoët applicable à la date de la décision attaquée. Son article ZD 1 prévoit, sur l’ensemble du périmètre couvert par la ZAC du Pouldu, que sont notamment interdits « les habitations autres que les logements de service et de gardiens ». L’article ZD 2 du même règlement autorise, notamment, les logements de service et de gardiens. 
 
Par ailleurs, le chapitre 9 du règlement du plan local d’urbanisme, relatif à la zone UZAC, dispose : « La zone UZAC correspond à la ZAC du Pouldu. La zone UZAC correspond à un type d’urbanisation aérée en ordre discontinue. Elle est destinée à l’habitat et aux activités compatibles avec l’habitat ». L’article UZAC 1 fixe les occupations et utilisations du sol interdites en zone UZAC, au nombre desquelles ne figurent pas les constructions à usage d’habitation. L’article UZAC 2 prévoit les occupations et utilisations du sol soumises à conditions particulières en zone UZAC au nombre desquelles ne figurent pas les constructions à usage d’habitation. 
 
L’arrêté du 20 septembre 2022 est notamment motivé par le non-respect de l’article ZD2, au motif que le projet prévoit une maison d’habitation qui n’est pas un logement de gardien ou de service. Toutefois, les dispositions du chapitre 9 du règlement du plan local d’urbanisme fixent, pour les constructions implantées dans le périmètre de la ZAC du Pouldu, des règles ayant le même objet que celles figurant dans le règlement de la ZAC, mais en retenant, pour certaines de ces règles, des normes qui sont différentes de celles prévues au règlement de la ZAC. Dès lors que ces deux corps de règles ne peuvent pas faire l’objet d’une application simultanée, les auteurs du plan local d’urbanisme doivent être regardés comme ayant entendu faire prévaloir les dispositions figurant dans le corps même du règlement et n’avoir repris que pour mémoire, en annexe du plan local d’urbanisme, l’ancien règlement de la ZAC du Pouldu. Dès lors, en opposant à la société pétitionnaire l’article ZD2 du règlement de la ZAC, l’arrêté attaqué méconnaît le champ d’application de la loi. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article R. 431-6 du code de l’urbanisme : « Lorsque le terrain d'assiette comporte des constructions, la demande précise leur destination, par référence aux différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28, leur surface de plancher et indique si ces constructions sont destinées à être maintenues et si leur destination ou sous-destination est modifiée par le projet ». 
 
Pour refuser le permis de construire sollicité, l’arrêté attaqué se fonde notamment sur le motif qu’il existe des « incohérences dans les surfaces de plancher déclarées entre les différentes autorisations précédemment délivrées, les éléments fiscaux et la demande de permis de construire ». La commune de Clohars-Carnoët a précisé au cours de la présente instance que ce motif visait la méconnaissance de l’article R. 431-6 du code de l’urbanisme, en ce que la surface de plancher du bâtiment située au sud-est du lieu d’implantation de la construction projetée n’aurait pas été déclarée. Toutefois, alors que cet article impose seulement de mentionner dans la demande de permis de construire la surface de plancher des constructions existant sur le même terrain d’assiette que le projet, il est constant que le bâtiment situé au sud-est se trouve sur une parcelle différente. En tout état de cause, le formulaire de demande de permis de construire déposé le 28 juin 2022, lors de la production de pièces complémentaires par la société pétitionnaire, mentionne la surface de plancher de ce bâtiment. Par suite, ce motif ne pouvait légalement justifier le refus de permis de construire contesté. 
 
En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 101-1 du code de l’urbanisme : « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences. En vue de la réalisation des objectifs définis à l'article L. 101-2, elles harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace dans le respect réciproque de leur autonomie ». Aux termes de l’article L. 101-2 du même code : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels (…) ».  
 
Pour rejeter la demande de la requérante, le maire de la commune de Clohars-Carnoët s’est également fondé sur le motif tiré de ce que ce projet ne permettait pas de répondre aux objectifs énumérés par les dispositions précitées des articles L. 101-1 et L. 101-2 du code de l’urbanisme. Toutefois, ces dispositions sont insérées dans le chapitre Ier « Objectifs généraux » dans le titre préliminaire dédié aux « Principes généraux » du livre Ier relatif à la « Règlementation de l’urbanisme » du code de l’urbanisme alors que le régime des autorisations d’urbanisme relève du livre IV du code de l’urbanisme « Régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions ». Ces dispositions, et en particulier celles des articles L. 101-1 et L. 101-2 de ce code, qui énumèrent des objectifs s’imposant aux auteurs des documents d’urbanisme, ne peuvent être regardées comme étant directement opposables aux demandes d’autorisation individuelle d’urbanisme. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir, qu’en se fondant sur ce motif pour prendre la décision attaquée, le maire de la commune de Clohars-Carnoët a entaché sa décision d’une erreur de droit. 
 
 
En cinquième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme : « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. (…) ». 
 
Ces dispositions poursuivent notamment le but d’intérêt général d’éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d’être contraints, par le seul effet d’une initiative privée, de réaliser des travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou d’électricité et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, en prenant en compte les perspectives d’urbanisation et de développement de la collectivité. Il en résulte qu’un permis de construire doit être refusé lorsque, d’une part, des travaux d’extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d’autre part, l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. 
 
En l’espèce, le maire de la commune de Clohars-Carnoët s’est d’abord fondé, pour déclarer l’opération non réalisable, sur le motif tiré de ce que le projet nécessitait des travaux d’extension du réseau public d’eau potable et d’électricité et que la collectivité n’était pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux devaient être exécutés. Il résulte toutefois des motifs retenus au point 6 que la commune ne pouvait pas se fonder sur les avis défavorables rendus le 8 juin 2020 par le gestionnaire du réseau de distribution d’eau potable et celui du réseau de distribution électrique. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, ainsi qu’il a été dit, que le terrain d’assiette est desservi par le réseau d’eau potable. En outre, au regard de la présence à proximité immédiate du projet de constructions desservies par le réseau électrique, il n’apparaît pas qu’un branchement, à l’exclusion de tous travaux d’extension du réseau, ne permettrait pas la desserte de la maison individuelle, objet du permis sollicité. Dans ces conditions, ce permis ne pouvait pas être refusé sur le fondement des dispositions de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, devenu article L. 111-11. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que l’arrêté du 20 septembre 2022 doit être annulé. 
 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte : 
 
Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ». Aux termes de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire ». 
 
Lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 
Eu égard aux motifs d’annulation, et alors qu’il ne résulte pas de l’instruction qu’un autre motif serait susceptible de justifier ce refus, ni qu’un changement de circonstances serait intervenu et ferait obstacle à la délivrance de ce permis, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’enjoindre au maire de Clohars-Carnoët de délivrer le permis de construire sollicité par la société requérante, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.  
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCI Le Mazeau, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Clohars-Carnoët demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Clohars-Carnoët une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SCI Le Mazeau et non compris dans les dépens. 
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : L’arrêté du 20 septembre 2022 par lequel le maire de la commune de Clohars Carnoët a refusé de délivrer un permis de construire à la SCI Le Mazeau est annulé. 
 
Article 2 : Il est enjoint à la commune de Clohars-Carnoët de délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
Article 3 : La commune de Clohars-Carnoët versera à la SCI Le Mazeau la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
 
 
 
Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Clohars-Carnoët au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Le Mazeau et à la commune de Clohars-Carnoët. 
 
 
Délibéré après l'audience du 27 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Bouchardon, président, 
M. Terras, premier conseiller, 
M. Blanchard, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 avril 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
signé 
 
 
A. Blanchard 
Le président, 
 
 
signé 
 
 
L. BouchardonLa greffière, 
 
 
signé 
 
 
P. Lecompte  
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.