TA64 · CHAMBRE 2 — 3 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 4 janvier 2023, le 13 septembre 2023 et le 16 avril 2024, Mme I... M..., épouse K..., M. B... M..., Mme A... L..., épouse J... O..., M. P... J... O..., M. N... O..., M. Q... J... O..., Mme F... C..., M. H... C..., Mme D... C..., M. G... C... et M. E... C..., représentés par Me Coutadeur, demandent au tribunal :  
 
1°) à titre principal, de prononcer un non-lieu à statuer sur leurs conclusions aux fins d’annulation de la décision du 20 juillet 2022 par laquelle le président de la communauté d’agglomération du Pays Basque a exercé le droit de préemption dont est titulaire cet établissement public de coopération intercommunale sur les parcelles cadastrées section AI nos 81, 82, 93 et 124 dans la commune de Bayonne ;  
 
2°) à titre subsidiaire, d’annuler cette décision ;  
 
3°) d’enjoindre à la communauté d’agglomération du Pays Basque de leur restituer leurs parcelles ; 
 
4°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération du Pays Basque une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Ils soutiennent que :  
 
En ce qui concerne le non-lieu à statuer :  
- la décision attaquée est devenue caduque, en application de l’article L. 213-14 du code de l’urbanisme ;  
En ce qui concerne la décision attaquée :  
- elle a été signée par une autorité incompétente ;  
- elle est insuffisamment motivée ;  
- la délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque du 2 octobre 2021 instituant la zone d’aménagement différée « Cadran Nord-Est » ne revêt pas un caractère exécutoire ;  
- la décision attaquée méconnaît l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme ;  
- elle méconnaît l’article L. 213-2 du même code ; 
- elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation.  
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 juin 2023 et le 12 mars 2024, la communauté d’agglomération du Pays Basque, représentée par Me Pintat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme M..., épouse K..., et autres une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par Mme M..., épouse K..., ne sont pas fondés.  
 
Vu les autres pièces du dossier.  
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Aubry, 
- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique,  
- et les observations de Me de Lagarde, représentant Mme M..., épouse K..., et autres, et de Me Drevet, représentant la communauté d’agglomération du Pays Basque.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Par décision du 20 juillet 2022, le président de la communauté d’agglomération du Pays Basque a exercé le droit de préemption dont est titulaire cet établissement public de coopération intercommunale sur les parcelles cadastrées section AI nos 81, 82, 93 et 124 dans la commune de Bayonne. Mme M..., épouse K..., et autres demandent l’annulation de cette décision.  
 
Sur les conclusions tendant au prononcé d’un non-lieu à statuer :  
 
2. Aux termes de l’article L. 213-14 du code de l’urbanisme : « En cas d'acquisition d'un bien par voie de préemption ou dans les conditions définies à l'article L. 211-5, le transfert de propriété intervient à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l'acte authentique. / Le prix d'acquisition est payé ou, en cas d'obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d'acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d'expropriation, soit la date de l'acte ou du jugement d'adjudication. / En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa du présent article, le vendeur peut aliéner librement son bien. / Le propriétaire qui a repris son bien dans les conditions prévues au présent article peut alors l'aliéner librement. ». La méconnaissance du délai de quatre mois prévu par ces dispositions pour payer ou consigner le prix d’acquisition entraîne la caducité de la décision de préemption, dont le titulaire du droit de préemption, dès lors, ne peut plus poursuivre l’exécution. 
 
3. Si les requérants soutiennent que le président de la communauté d’agglomération du Pays Basque ne pouvait pas, par décision du 23 septembre 2022, consigner auprès de la Caisse des dépôts et consignations la somme de 270 000 euros correspondant au prix indiqué dans leur déclaration d’intention d’aliéner les parcelles litigieuses en l’absence d’obstacle de leur part au paiement de cette somme, d’une part, une éventuelle caducité de la décision attaquée n’entraîne pas sa disparition rétroactive, d’autre part, celle-ci a produit des effets en faisant temporairement obstacle à la vente de ces parcelles. Ainsi, les conclusions aux fins d’annulation de cette décision ne sont pas devenues sans objet.  
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation :  
 
4. Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 (…) ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (…) Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. / (…) ». Aux termes de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets (…) d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques (…) de réaliser des équipements collectifs (…) ».  
 
5. Lorsque la décision par laquelle une collectivité exerce le droit de préemption dont elle est titulaire a pour objet la constitution de réserves foncières dans une zone d’aménagement différé, les dispositions précitées de l’article L. 210-1 du code de l'urbanisme n'exigent pas que cette décision fasse référence à un projet précis d'action ou d'opération d'aménagement mais permettent qu'il soit seulement fait état des motivations générales de l’acte créant la zone. 
 
6. Par une délibération du 2 octobre 2021, visée par la décision attaquée, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque a décidé de la création d’une zone d’aménagement différée dite « Cadran Nord-Est » à Bayonne en vue de la constitution de réserves foncières destinées à la création d’une zone d’activités économiques, dite « Deyris », à l’édification d’un bâtiment de collecte des déchets et à la réalisation de plusieurs aménagements routiers tels qu’un parc de stationnement-relais. La décision attaquée, qui se borne à préciser que la préemption en cause s’inscrit dans le cadre des dispositions précitées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme, sans même faire état des motivations générales qui ont présidé à l’instauration de cette zone, est insuffisamment motivée.  
 
7. Il résulte de ce qui précède que la décision du président de la communauté d’agglomération du Pays Basque du 20 juillet 2022 doit être annulée.  
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction :  
 
8. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure ». Aux termes de l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme : « Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. / Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, conformément aux règles mentionnées à l'article L. 213-4. / A défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l'acquisition. / Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2. ». 
 
9. En vertu de ces dispositions, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou par l’acquéreur évincé et après avoir mis en cause l’autre partie à la vente initialement projetée, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’impliquent l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, d’une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l’acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. À ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l’ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l’intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s’il ne l’a pas entretemps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l’ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé d’acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. La proposition d’acquérir, même lorsqu’elle est adressée à l’acquéreur évincé après la renonciation de l’ancien propriétaire, doit contenir elle-même l’indication d’un prix pour mettre son destinataire à même d’exprimer son consentement en toute connaissance de cause. 
 
10. Il ne résulte pas de l’instruction que le transfert de propriété des parcelles litigieuses a été effectué au profit de la communauté d’agglomération du Pays Basque. Dans ces conditions, les requérants ne pouvant donc être regardés comme les anciens propriétaires de ces terrains, l’annulation de la décision attaquée n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction de la requête de Mme M..., épouse K..., et autres doivent être rejetées.  
 
Sur les frais liés à l’instance :  
 
11. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ». 
12. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la communauté d’agglomération du Pays Basque doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de cette dernière une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme M..., épouse K..., et autres, et non compris dans les dépens. 
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er: La décision du président de la communauté d’agglomération du Pays Basque du 20 juillet 2022 est annulée.  
 
Article 2 : La communauté d’agglomération du Pays Basque versera à Mme M..., épouse K..., et autres une somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
  
Article 3 : Les conclusions de la requête de Mme M..., épouse K..., et autres sont rejetées pour le surplus.  
  
Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération du Pays Basque au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
  
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme I... M..., épouse K..., et à la communauté d’agglomération du Pays Basque.  
 
Délibéré après l'audience du 13 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
  
M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
Mme Genty, première conseillère,  
M. Aubry, conseiller. 
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2026.  
 
Le rapporteur, 
L. AUBRY 
 
Le président, 
F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON 
 
La greffière, 
 
 
 
P. SANTERRE 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.  
  
Pour expédition conforme :  
La greffière,