TA35 · 4ème Chambre — 27 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 janvier 2023 et 29 février 2024, Mme D... B..., représentée par Me Marian, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur du centre hospitalier de Quimper sur le recours gracieux formé contre la décision du 13 juillet 2022 par laquelle cette même autorité l’a suspendue de ses fonctions sans rémunération ;  
 
2°) d’enjoindre au centre hospitalier de Quimper de procéder au rétablissement de son traitement ; 
 
3°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Quimper la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la décision attaquée a été signée par une autorité qui n’était pas habilitée à cette fin ; 
- elle est dépourvue de motivation ; 
- elle méconnaît les droits de la défense dès lors qu’il s’agit d’une décision de nature disciplinaire qui a été prise sans respect de la procédure applicable ; 
- elle méconnaît l’obligation d’information des agents prévue par l’article 14 de la loi du 5 août 2021, dès lors qu’elle n’a pas été informée des modalités de régularisation de sa situation, et, par voie de conséquence, les stipulations de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux et les conventions relatives à l’organisation internationale du travail et au bureau international du travail n’ont pas été respectées ; 
- elle méconnaît le principe de sécurité juridique dès lors qu’elle repose sur une absence de schéma vaccinal dont la définition est évolutive et qu’il n’existe pas, sur le marché, de vaccins répondant aux caractéristiques fixées par les dispositions réglementaires applicables ; 
- elle a été prise alors qu’aucun décret d’application de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 n’a été publié ; 
- elle a été prise en application de la loi du 5 août 2021 qui est contraire à la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dès lors que le conseil commun de la fonction publique n’a pas été consulté avant son adoption ; 
- elle porte atteinte au principe de non-discrimination en raison de l’état de santé garanti par le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 et par les articles 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
- elle méconnaît le principe du consentement médical posé par l’article 5 de la convention pour la protection des droits de l’homme et de la dignité de l’être humain à l’égard des applications de la biologie et de la médecine du 4 avril 1997et son protocole additionnel sur la recherche biomédicale du 1er septembre 2007, l’article 3 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et les articles 5 et 7 du pacte sur les droits civils et politiques du 16 décembre 1966 ; 
- elle méconnaît les articles 2 et 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.  
   
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 février et 11 avril 2024, le centre hospitalier de Quimper, représenté par la SELARL Le Roy - Gourvennec - Prieur, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que soit mise à la charge de Mme B... la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- la Constitution ; 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; 
- le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 ; 
- le pacte international sur les droits civils et politiques ; 
- la convention pour la protection des droits de l’homme et de la dignité de l’être humain à l’égard des applications de la biologie et de la médecine du 4 avril 1997 et son protocole additionnel sur la recherche biomédicale du 1er septembre 2007 ; 
- le code des relations entre le public et l'administration ; 
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; 
- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l’heure de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Charles Ravaut, rapporteur ; 
- les conclusions de M. Fabrice Met, rapporteur public ; 
- et les observations de Me Moreau-Verger, représentant le centre hospitalier de Quimper. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme D... B... exerce en qualité d’aide-soignante au sein du centre hospitalier de Quimper. En raison du non-respect de son obligation vaccinale contre la covid-19, elle a été suspendue de ses fonctions, sans rémunération, par un arrêté du 13 juillet 2022 pris au nom du directeur de cet établissement. Elle a alors formé un recours gracieux contre cette décision le 13 septembre 2022 qui a été rejeté par une décision implicite née du silence gardé pendant plus de deux mois. Par la présente requête, elle demande l’annulation de cette décision implicite de rejet. 
 
L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. Par suite, la requête de Mme B... doit être regardée comme dirigée également contre la décision du 13 juillet 2022.  
 
 
Sur les conclusions présentées Mme B... : 
 
En premier lieu, la décision du 13 juillet 2022 a été signée par M. A... C..., directeur des ressources humaines du centre hospitalier de Quimper. Par une décision du 1er janvier 2022, dont la publication régulière n’est pas contestée, M. C... bénéficie d’une délégation de signature du directeur du centre hospitalier de Quimper à l’effet de signer, notamment, les décisions relatives au personnel non soignant, en particulier celles relatives aux positions statutaires et à la cessation de fonctions. Par suite, le moyen tiré de ce que le signataire de la décision du 13 juillet 2022 n’était pas habilité à cette fin manque en fait et doit, dès lors, être écarté.  
 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « (…) doivent être motivées les décisions qui : 1° restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police / (…) ». 
 
La décision du 13 juillet 2022 vise la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, et en particulier ses articles 12, 13 et 14, ainsi que le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021, modifié, prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire. Elle précise que Mme B..., exerçant en qualité d’aide-soignante, est suspendue sans traitement de ses fonctions à compter du 13 juillet 2022 jusqu’à la production par l’intéressée d’un justificatif de son statut vaccinal, d’un certificat de rétablissement ou de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par le décret du 1er juin 2021 précité. Ainsi, la décision du 13 juillet 2022 énonce avec suffisamment de précision les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde permettant ainsi à l’intéressée de comprendre les motifs pour lesquels cette décision a été prise. Dans ces conditions, elle est motivée au sens des dispositions de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. 
 
 
En troisième lieu, aux termes du III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 : « Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions qu’un agent public ne respectant pas l’obligation vaccinale contre la covid-19 à laquelle elles le soumettaient ne pouvait  régulariser sa situation qu’en produisant un justificatif de vaccination ou, à défaut, un certificat de rétablissement ou de contre-indication. Si l’agent qui n’était pas en mesure de produire l’un de ces documents disposait de la faculté d’utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés afin de différer la suspension dont il était ainsi susceptible de faire l’objet, son employeur ne pouvait être regardé comme étant tenu de l’informer de cette possibilité, laquelle ne constituait pas, en tout état de cause, un des « moyens de régulariser sa situation », au sens du III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la décision du 13 juillet 2022 informe Mme B... des possibilités de régulariser sa situation par la production d’un justificatif de son statut vaccinal, la production d’un certificat de rétablissement ou de contre-indication à la vaccination. Cependant, le centre hospitalier de Quimper n’avait, ni l’obligation de l’informer de la possibilité de prendre des congés, ni même à envisager une autre possibilité de régulariser sa situation. Par suite, Mme B... n’est pas fondée à soutenir que les décisions attaquées ont méconnues les dispositions citées au point 6. Par suite, elle n’est pas davantage fondée à soutenir que les décisions attaquées méconnaissent les stipulations de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux et, à supposer même qu’elles créent des droits au profit des particuliers, les conventions relatives à l’organisation internationale du travail et au bureau international du travail. 
 
 
En quatrième lieu, l’article 14 de la loi du 5 août 2021 cité au point 6, qui soumet notamment les agents qu’elle vise à l’article 12 à l’obligation de vaccination contre la covid-19, détermine les conséquences de la méconnaissance de cette obligation, en prévoyant la suspension de ces agents. Lorsque l’autorité administrative suspend un agent public de ses fonctions en application de ces dispositions et interrompt, en conséquence, le versement de sa rémunération, elle se borne à constater que l’agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité, sans prononcer de sanction. Ainsi, la mesure prise à ce titre n’a pas à être précédée de la mise en œuvre des garanties procédurales attachées au prononcé d’une sanction administrative et tenant à la mise en œuvre des droits de la défense. Par suite, Mme B... n’est pas fondée à soutenir que les décisions attaquées méconnaissent les droits de la défense. 
 
 
En cinquième lieu, d’une part, la circonstance que la définition d’un schéma vaccinal complet ait évolué à plusieurs reprises en fonction de l’évolution des connaissances scientifiques ne saurait être regardée comme constitutive d’une méconnaissance du principe de sécurité juridique. D’autre part, il ne ressort pas des pièces produites au dossier que les vaccins contre la covid-19 ne bénéficieraient pas d’une autorisation de mise sur le marché, fût-elle conditionnelle, qui ne serait pas conforme aux prescriptions du décret du 1er juin 2021 précité, ni même qu’il ne s’agirait pas de vaccin à ARN messager contraires à ces mêmes dispositions. Par suite, Mme B... n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée méconnaît le principe de sécurité juridique en ce qu’elle la soumet à un schéma vaccinal évolutif pour lequel les vaccins disponibles ne sont pas conformes à la réglementation.   
 
 
En sixième lieu, aux termes du II de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 ; « Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises ».  
 
La définition des schémas vaccinaux, qui avait été fixée par le 2° de l’article 2-2 du décret du 1er juin 2021 précité, n’a pas été modifiée par le décret du 7 août 2021. Ainsi, Mme B... n’est pas fondée à soutenir, d’une part, que l’article 12 de la loi du 5 août 2021 précité n’a pas fait l’objet d’une mesure d’application et, d’autre part, que la haute autorité de santé n’a pas été consultée préalablement à l’édiction de cette mesure d’application et, en conséquence, que ces dispositions ne pouvaient pas fonder les décisions attaquées. Enfin, si Mme B... soutient que le décret du 7 août 2021 est contraire au règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021, elle n’assortit pas son moyen des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.  
 
 
En septième lieu, il n’appartient pas au juge administratif de contrôler la procédure d’adoption de la loi. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que les auteurs de la loi du 5 août 2021 l’ont adoptée sans consulter préalablement le Conseil commun de la fonction publique, en méconnaissance de l’article 9 ter de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations de fonctionnaires et de l’article 2 du décret du 30 janvier 2012 relatif au Conseil commun de la fonction publique, ne peut qu’être écarté. 
 
 
En huitième lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale (…). Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ». Aux termes de l’article 14 de la même convention : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ». 
 
L’article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l’obligation de vaccination contre la covid-19 en retenant, notamment, un critère géographique pour y inclure les personnes exerçant leur activité dans un certain nombre d’établissements, principalement les établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, ainsi qu’un critère professionnel pour y inclure les professionnels de santé et les personnels entretenant nécessairement, eu égard à leurs fonctions, des interactions avec des professionnels de santé ou des personnes vulnérables, afin de protéger ces dernières et d’éviter la propagation du virus par les professionnels de la santé dans l’exercice de leur activité qui, par nature, peut les conduire à soigner des personnes vulnérables ou ayant de telles personnes dans leur entourage. Le fait que l’obligation de vaccination concerne aussi des personnels qui ne sont pas en contact direct avec les malades est sans incidence dès lors qu’ils entretiennent nécessairement, eu égard à leur lieu de travail, des interactions avec des professionnels de santé en contact avec ces derniers. 
 
La mesure de suspension de fonctions de Mme B..., assortie d’une interruption du versement de sa rémunération, a pour objet d’inciter les personnels à respecter l’obligation vaccinale, ce qui concourt à l’objectif, poursuivi par le législateur, d’améliorer la couverture vaccinale des personnels des établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, dans l’intérêt des personnes vulnérables pris en charge dans ces établissements et de la lutte contre la propagation de l’épidémie. En outre, la loi a prévu que cette mesure n’a pas d’incidence directe sur la relation de travail entre l’agent et son employeur, ni sur les droits à la protection sociale. Elle est précédée d’une information qui met l’agent en mesure de faire valoir ses droits et ne peut entrer en vigueur pendant que l’agent est en congé. Enfin, elle présente un caractère temporaire dès lors que la loi a prévu, d’une part, que l’interdiction d’exercer et, par suite, la mesure de suspension assortie d’une interruption du versement de la rémunération sont levées dès que l’agent satisfait à l’obligation vaccinale ou justifie qu’il n’y est pas soumis et, d’autre part, que l’obligation vaccinale peut être suspendue par décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, compte tenu de l'évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques. Il s’ensuit que la suspension des fonctions, assortie d’une interruption de la rémunération, prévue par la loi du 5 août 2021, doit être considérée comme étant justifiée par la nécessité de la protection de la santé publique et, compte tenu en particulier des garanties et limites dont elle est entourée, ne peut être regardée comme une mesure contraire au principe de non-discrimination garanti par les stipulations de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En outre, Mme B... n’est pas fondée à se prévaloir de la méconnaissance des considérants 34 et 62 du règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 dès lors que, pris dans le cadre de l’article 21 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ce règlement n’est applicable qu’aux déplacements entre les  États membres de l’Union européenne et ne porte pas atteinte aux compétences des  États membres en matière de définition de la politique sanitaire, conformément au paragraphe 7 de l’article 168 du même traité.  
 
 
En neuvième lieu, selon l’article 5 de la convention sur les droits de l’homme et la biomédecine, signée à Oviedo le 4 avril 1997 : « Une intervention dans le domaine de la santé ne peut être effectuée qu'après que la personne concernée y a donné son consentement libre et éclairé. / Cette personne reçoit préalablement une information adéquate quant au but et à la nature de l'intervention ainsi que quant à ses conséquences et ses risques. / La personne concernée peut, à tout moment, librement retirer son consentement. » Aux termes de son article 26 : « L'exercice des droits et les dispositions de protection contenus dans la présente Convention ne peuvent faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sûreté publique, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé publique ou à la protection des droits et libertés d'autrui. / Les restrictions visées à l'alinéa précédent ne peuvent être appliquées aux articles 11, 13, 14, 16, 17, 19, 20 et 21. ». Ces stipulations créent des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir. En revanche, la France n’a pas ratifié le protocole additionnel à cette convention et portant sur la recherche biomédicale, dont Mme B... ne peut dès lors se prévaloir. 
 
Une vaccination obligatoire constitue une restriction au droit institué par l’article 5 de la convention sur les droits de l’homme et la biomédecine, qui peut être admise si elle remplit les conditions prévues à son article 26 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l’objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d’une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d’autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d’une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l’efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu’il peut présenter. 
 
Si Mme B... soutient que les bénéfices attendus des vaccins à acide ribonucléique (ARN) messager contre la covid-19 sont limités, tandis que les risques de moyen et de long terme liés à ces vaccins ne sont pas connus eu égard à leur caractère expérimental, d’une part, aucun des éléments qu’elle apporte n’est de nature à remettre en cause le large consensus scientifique selon lequel la vaccination contre la covid-19 prémunit contre les formes graves de la maladie et présente des effets indésirables limités au regard de son efficacité et, d’autre part, la circonstance que ces vaccins feraient l’objet d’une autorisation de mise sur le marché conditionnelle ne saurait, en tout état de cause, conduire à les regarder comme expérimentaux. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l’obligation vaccinale serait incompatible avec les stipulations de l’article 5 de la convention d’Oviedo ne peut qu’être écarté. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 3 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et des articles 5 et 7 du pacte sur les droits civils et politiques doit également être écarté.  
 
 
En dixième lieu, aux termes de l’article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d’une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que les vaccins contre la covid-19 administrés en France ont fait l’objet d’une autorisation conditionnelle de mise sur le marché délivrée par l’Agence européenne du médicament, laquelle procède à un contrôle des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d’efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agrées et certifiées. Ces vaccins ne sauraient dès lors être regardés comme étant, à la date de la décision en litige, en phase expérimentale. Par ailleurs, la limitation des possibilités de réparation des éventuels dommages causés par la vaccination invoquée par Mme B... ne suffisent pas à caractériser un danger de nature à porter atteinte au droit à la vie. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté. 
 
 
En onzième et dernier lieu, aux termes de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ».  
 
Pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 21, et égard à l’objectif de santé publique poursuivi, l’obligation vaccinale pesant sur le personnel exerçant dans un établissement de santé ne méconnaît pas l’interdiction des traitements inhumains et dégradants. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté. 
 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par Mme B... doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et celles qu’elle présente sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Sur les conclusions présentées par le centre hospitalier de Quimper au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme B..., en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par le centre hospitalier de Quimper et non compris dans les dépens. 
 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
 
 
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. 
 
 
 
Article 2 : Mme B... versera au centre hospitalier de Quimper une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D... B... et au centre hospitalier de Quimper. 
 
Délibéré après l'audience du 20 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. David Labouysse, président, 
Mme Véronique Doisneau-Herry, première conseillère, 
M. Charles Ravaut, premier conseiller.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 avril 2026. 
 
Le rapporteur, 
signé 
C. Ravaut 
Le président, 
signé 
D. Labouysse 
 
La greffière, 
signé 
C. Salladain 
 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre en charge de la santé en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.