TA35 · 3ème Chambre — 29 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
 
Par une requête, enregistrée le 22 mars 2023, M. A... D... et Mme E... C... épouse D..., représentés par Me Veniard, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 28 septembre 2022 par lequel le maire de la commune de Broons a exercé le droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées section AB nos 248, 250, 251 et 253 situées 1 et 3 rue de la Gare à Broons, ainsi que la décision du 28 janvier 2023 de rejet de leur recours gracieux ;  
 
2°) d’enjoindre à la commune de proposer aux anciens propriétaires ou leurs ayants-cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité et à défaut d’acceptation dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir de le proposer à M. et Mme D... ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Broons la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Ils soutiennent que : 
- la décision de rejet de leur recours gracieux est entachée d’un défaut de motivation ;  
- la délégation du droit de préemption urbain est irrégulière et l’arrêté attaqué est donc entaché d’un vice d’incompétence ;  
- la commune n’avait pas de réel projet justifiant l’exercice du droit de préemption urbain ;  
- l’arrêté est entaché d’un détournement de pouvoir. 
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 septembre 2025, la commune de Broons, représentée par Me Colas (cabinet Colas Conseil) conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme D... la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 
Par un courrier du 5 novembre 2025, le greffe du tribunal a invité la commune, sur le fondement de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire la délibération du conseil communautaire de Dinan agglomération n° CA-2020-092 du 12 octobre 2020 délégant l’exercice du droit de préemption urbain au président de Dinan Agglomération et l’autorisant à déléguer l’exercice de ce droit. 
 
La pièce demandée a été produite le 5 novembre 2025 et a été communiquée.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Villebesseix, 
- les conclusions de M. Martin, rapporteur public, 
- et les observations de Me Colas, représentant la commune de Broons. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Les consorts B... sont propriétaires des terrains cadastrés section AB nos 248, 250, 251 et 253 situés 1 et 3, rue de la Gare à Broons. Par une déclaration d’intention d’aliéner du 2 août 2022, la commune de Broons a été informée de leur volonté de céder ces parcelles. Par un arrêté du 28 septembre 2022, le maire de cette commune a exercé son droit de préemption urbain sur ces terrains. M. et Mme D..., acquéreurs évincés, ont formé un recours gracieux contre cet arrêté le 28 novembre 2022 qui a été rejeté par une décision du 28 janvier 2023. Ils demandent l’annulation de ces deux décisions.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation :  
 
Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.  
 
Le moyen tiré du défaut de motivation de la décision de rejet du recours gracieux, vice propre dirigé à l’encontre de cette seule décision, ne peut être utilement invoqué par les requérants. Par suite, le moyen doit être écarté comme étant inopérant.  
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’irrégularité de la délégation du droit de préemption et de l’incompétence de l’auteur de l’arrêté attaqué : 
 
Aux termes de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme, dans sa version alors en vigueur : « Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi que celle de la métropole de Lyon en matière de plan local d'urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. (…) ». Aux termes de l’article L. 213-3 de ce code : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. / Dans les articles L. 211-1 et suivants, L. 212-1 et suivants, L. 213-1 à L. 213-18 et L. 219-1 à L. 219-13, l'expression " titulaire du droit de préemption " s'entend également, s'il y a lieu, du délégataire en application du présent article. ». Aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (…) / 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues aux articles L. 211-2 à L. 211-2-3 ou au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ; (…). ». Enfin, aux termes de l’article L. 5211-9 de ce code : « (…) / Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption, ainsi que le droit de priorité, dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe l'organe délibérant de l'établissement. Il rend compte à la plus proche réunion utile de l'organe délibérant de l'exercice de cette compétence. ».  
 
Il résulte de l’articles L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales et des articles L. 211-2 et L. 213-3 du code de l'urbanisme que le conseil municipal a la possibilité de déléguer au maire, pour la durée de son mandat, en conservant la faculté de mettre fin à tout moment à cette délégation, d'une part, l'exercice des droits de préemption dont la commune est titulaire ou délégataire, afin d'acquérir des biens au profit de celle-ci, et, d'autre part, le cas échéant aux conditions qu'il détermine, le pouvoir de déléguer l'exercice de ces droits à certaines personnes publiques ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement à l'occasion de l'aliénation d'un bien particulier, pour permettre au délégataire de l'acquérir à son profit. La circonstance que cette décision soit postérieure à la délibération du conseil municipal est sans incidence sur la compétence que le maire tenait de celle-ci pour prendre la décision de préemption au nom de la commune, pourvu que celle-ci en soit titulaire ou délégataire à la date de la préemption. 
 
En l’espèce, il est constant que Dinan agglomération était compétente pour exercer le droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées section AB nos 248, 250, 251 et 253 situées 1 et 3, rue de la Gare à Broons. Par une délibération du 12 octobre 2020, régulièrement publiée et transmise à la préfecture, le conseil communautaire a délégué l’exercice de ce droit au président de Dinan agglomération et l’a autorisé à déléguer ponctuellement ce droit aux communes membres. Par un arrêté du 31 août 2022, régulièrement publié et adressé à la préfecture le 1er septembre 2022, le président de Dinan agglomération a délégué l’exercice du droit de préemption urbain à la commune de Broons à sa demande pour les parcelles cadastrées section AB nos 248, 250, 251 et 253. Par une délibération du 2 juin 2020 dont le maire certifie le caractère exécutoire, le conseil municipal de Broons a délégué au maire la compétence permettant d’exercer au nom de la commune le droit de préemption urbain durant toute la durée de son mandat. Comme évoqué au point précédent, la circonstance que la décision du président de Dinan agglomération de déléguer l’exercice du droit de préemption à la commune de Broons soit postérieure à la délibération du conseil municipal est sans incidence sur la compétence que le maire tenait de celle- ci pour prendre la décision de préemption au nom de la commune, dès lors qu’il était bien délégataire de ce droit à la date de la préemption. Par suite, les moyens tirés de l’irrégularité de la délégation et du vice d’incompétence doivent être écartés.  
 
En ce qui concerne l’existence d’un projet réel justifiant l’exercice du droit de préemption urbain :  
 
Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (…) ». Aux termes de l’article L. 300-1 de ce code, dans sa version en vigueur : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. /L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ».  
 
Il résulte des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. Lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l'habitat, les exigences résultant de l'article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en œuvre de ce programme, et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement du programme local de l'habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d'identifier la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe. 
 
Il ressort des pièces du dossier et notamment de la délibération du 24 mai 2022 et des procès-verbaux du conseil municipal des 5 juillet et 20 septembre 2022, de la convention cadre « Petites Villes de demain » et de l’étude urbaine diligentée, que la commune de Broons a pour projet de revitaliser son centre-bourg et d’y organiser le maintien, l’extension et l’accueil d’activités économiques. Il apparaît que la commune a été informée par deux pharmaciennes exerçants sur son territoire de leur volonté de se regrouper et d’agrandir leur pharmacie dans une zone d’activité et que la collectivité leur a proposé de s’implanter en centre-ville et a identifié les parcelles cadastrées section AB nos 248, 250, 251 et 253, situées rue de la Gare, pour cette installation. Les caractéristiques précises du projet n’avaient pas à être définies à la date de la décision litigieuse. Par ailleurs, la circonstance que la commune dispose d’autres terrains sur lesquels la pharmacie aurait pu s’installer est sans incidence sur la légalité de l’arrêté du 28 septembre 2022 alors qu’il n’appartient pas au juge administratif d’apprécier l’opportunité du choix du terrain qu’une commune a retenu pour réaliser son projet. La circonstance que ce choix compromette le projet des requérants ou que le respect des règles d’urbanisme ne soit pas aisé n’est pas davantage de nature à remettre en cause l’existence d’un projet d’opération d’aménagement à la date de la décision attaquée. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’absence de projet réel doit être écarté.  
 
En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de pouvoir : 
 
Les requérants n’établissent pas l’existence d’un détournement de pouvoir alors que l’exercice du droit de préemption par la commune de Broons correspond à l’intérêt général. Il n’est pas démontré que l’arrêté litigieux aurait été édicté dans le seul but de faire échec au projet des requérants d’acquérir l’unité foncière pour y installer leur pizzéria. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
Compte tenu du rejet des conclusions à fin d’annulation, le présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction doivent être rejetées.  
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Broons, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme D... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 
Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. et Mme D... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Broons et non compris dans les dépens. 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
 
Article 1er : La requête de M. et Mme D... est rejetée. 
 
Article 2 : M. et Mme D... verseront à la commune de Broons la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A... D... et Mme E... D... et à la commune de Broons. 
 
 
Délibéré après l'audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Vennéguès, président, 
Mme Pellerin, première conseillère, 
Mme Villebesseix, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2026. 
 
 
La rapporteure, 
signé 
J. Villebesseix 
Le président, 
signé 
P. Vennéguès 
 
 
La greffière, 
 
signé 
 
I. Le Vaillant 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d’Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.