TA76 · 2 ème Chambre — 30 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 juin 2023, 5 mai et 5 juin 2025, M. E... B..., Mme F... B... et Mme I... B... agissant en son nom propre et en qualité de tuteur légal de M. G... B..., représentés par Me Malbesin, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :  
 
1°) de condamner la commune de Saint-Jouin-Bruneval à leur verser la somme totale de 280 992,35 euros en réparation de l’ensemble des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de la délivrance de permis d’aménager illégaux, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 février 2023, ainsi que de leur capitalisation à compter du 28 février 2024 ;  
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Jouin-Bruneval la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Ils soutiennent que : 
 
- la commune de Saint-Jouin-Bruneval a, en leur délivrant un permis d’aménager par arrêté du 11 juillet 2011 pour la création d’un lotissement de quatre lots à bâtir, puis, un permis d’aménager modificatif par arrêté du 28 avril 2014 en méconnaissance des dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; 
- elle leur a délivré des informations incomplètes et erronées et les a délibérément maintenus dans la croyance erronée du caractère réalisable de leur projet au moment de la déclaration d’achèvement des travaux ; 
- dès lors que les permis de construire sollicités à la suite de la délivrance des permis d’aménager illégaux ont été refusés au motif qu’ils méconnaissent l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, ils sont fondés à solliciter l’indemnisation des préjudices financiers résultant de ces fautes au titre des dépenses exposées en vue de l’aménagement du terrain correspondant aux opérations de bornage des terrains d’un montant de 4 381,69 euros, aux études préliminaires aux travaux de viabilisation des terrains et la maîtrise d’œuvre des travaux d’un montant de 1 699,75 euros, à la réalisation des plans topographiques et d’un dossier de permis d’aménager d’un montant de 7 354,80 euros, à la réalisation de plans modificatifs et d’un dossier de permis d’aménager d’un montant de 360 euros, à la réalisation de travaux d’aménagement et de viabilisation des terrains d’un montant de 98 020,70 euros, à la réalisation de travaux de branchement au réseau de distribution électrique d’un montant de 3 882,52 euros ainsi qu’au réseau téléphonique d’un montant de 576,45 euros, et au prix d’acquisition de 24 800 euros de la parcelle cadastrée B546 d’une superficie de 2a 58ca afin de garantir un accès au terrain du projet ; 
- ils sont fondés à demander l’indemnisation des préjudices résultant de ces fautes au titre des dépenses exposées en vue du dépôt du permis de construire correspondant aux frais de réalisation des dossiers pour deux maisons individuelles d’un montant de 4 000 euros, aux frais d’huissier d’un montant de 468,27 euros ainsi qu’aux frais d’étude de conception pour l’assainissement individuel relatifs à ces permis de construire d’un montant de 850 euros ; 
- ils sont fondés à solliciter l’indemnisation des préjudices résultant de ces fautes au titre des travaux de remise en état des terrains d’un montant de 103 646,70 euros ainsi que du manque à gagner du fait de la perte de revenus agricoles à hauteur de 12 moissons d’un montant total de 10 951,56 euros ; 
- ils sont fondés à demander la réparation du préjudice moral subi à hauteur de 20 000 euros, soit 5 000 euros chacun. 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 avril et 19 mai 2025, la commune de Saint-Jouin-Bruneval, représentée par Me Garrigues, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code civil ; 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Delacour, 
- les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique, 
- les observations de Me Malbesin, représentant les consorts B..., 
- et les observations de Me Héral, représentant la commune de Saint-Jouin-Bruneval. 
 
Une note en délibéré, présentée par la commune de Saint-Jouin-Bruneval, a été enregistrée le 17 octobre 2025. 
 
Considérant ce qui suit :   
 
Par arrêté du 11 juillet 2011, le maire de la commune de Saint-Jouin-Bruneval a délivré aux consorts B... un permis d’aménager en vue de la création d’un lotissement de quatre lots à bâtir d'une superficie totale de 8 807 m2 sur les parcelles cadastrées section B n°s 577 à 580, situées 4 bis route des quatre fermes, sur le territoire de la commune. Par arrêté du 28 avril 2014, il a délivré un permis d’aménager modificatif afin de supprimer le revêtement bitumeux du seul accès en servitude du programme des travaux. Mme C... B..., M. H..., M. D... et M. et Mme A... ont chacun déposé une demande de permis de construire en vue de l’édification d’une maison d’habitation respectivement sur les parcelles alors cadastrées section B n°s 580, 577, 578 et 579, classées en zone NB du plan local d'urbanisme de la commune. Par arrêtés des 10 avril et 9 mai 2019, le maire de la commune de Saint-Jouin-Bruneval a refusé de délivrer les permis de construire sollicités. Par un jugement n°s 1903529, 1903530, 1903531, 1903532 du 13 janvier 2022, le tribunal administratif de Rouen a rejeté les requêtes dirigées contre ces arrêtés. M. E... B..., Mme F... B..., Mme I... B... et M. G... B... ont formé une réclamation indemnitaire préalable reçue le 1er mars 2023 afin de demander à la commune l’indemnisation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de l’illégalité des permis d’aménager et de la délivrance d’informations incomplètes et erronées. Cette demande été rejetée par une décision du maire de la commune en date du 20 avril 2023. Par la présente requête, les consorts B... demandent au tribunal de condamner la commune de Saint-Jouin-Bruneval à leur verser la somme totale de 280 992,35 euros en réparation des préjudices subis du fait de ces fautes. 
 
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
En ce qui concerne le principe de responsabilité :  
 
En principe, toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain. Ainsi, la délivrance d’un permis d’aménager illégal constitue une faute susceptible d’engager, envers son bénéficiaire, la responsabilité de la personne publique au nom de laquelle il a été accordé.   
 
Aux termes de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date du permis d’aménager : « I ― L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. (…) ». 
 
Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu’aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations. 
 
Ainsi qu’il a été considéré par un jugement n°s 1903529, 1903530, 1903531, 1903532 du tribunal administratif de Rouen du 13 janvier 2022, devenu définitif, les parcelles litigieuses, éloignées d’environ deux kilomètres du bourg, sont situées au sein d’un linéaire diffus d’habitations implantées le long de la route des quatre fermes et du chemin de Sainte-Marie, dans une vaste zone constituée d’espaces agricoles, qui, compte tenu du faible nombre de constructions, environ une trentaine, et de la faible densité de celles-ci, ne constitue ni une agglomération, ni un village au sens des dispositions précitées de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, ne peuvent être regardées comme situées en continuité d’une agglomération ou d’un village existants au sens des dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme. Il suit de là qu’en délivrant un permis d’aménager ces parcelles pour la création d’un lotissement de quatre terrains à bâtir, le maire de la commune a méconnu les dispositions précitées de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme dans leur rédaction alors en vigueur. Si la commune de Saint-Jouin-Bruneval fait valoir que la demande de permis d’aménager a été instruite avec l’aide des services de l’Etat et que la méconnaissance de ces dispositions n’a pas été relevée à l’occasion du contrôle de légalité exercé par le préfet, cette circonstance est sans incidence sur l’existence d’une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l’autorité ayant délivré l’autorisation sollicitée, et par suite, de la commune de la commune de Saint-Jouin-Bruneval à l’égard des requérants.  
 
 
En ce qui concerne la réparation des préjudices : 
 
L’indemnité susceptible d'être allouée à la victime d'un dommage causé par la faute de l'administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s'était pas produit, c'est-à-dire, lorsque la faute résulte d'une décision illégale, si celle-ci n'était jamais intervenue. 
 
S’agissant des dépenses liées à l’aménagement des terrains :  
 
En premier lieu, contrairement à ce que fait valoir la commune en défense, les requérants justifient, par la production d’une attestation notariale de leur qualité de coindivisaires des parcelles en cause. Il en résulte donc qu’ils peuvent solliciter la réparation des préjudices qu’ils ont subis en tant que coindivisaires à hauteur de leurs droits dans l’indivision., sans avoir à déterminer pour chacun d’entre eux la part correspondante de leurs préjudices.  
 
En deuxième lieu, si les consorts B... sollicitent l’indemnisation des frais engagés au titre de la réalisation des plans topographiques et de la constitution du dossier de demande de permis d’aménager, ces dépenses ont été exposées en vue d’obtenir la délivrance d’une telle autorisation et ne sauraient résulter de l’illégalité fautive du permis d’aménager en date du 11 juillet 2011. Il en va différemment des frais engagés au titre des plans modificatifs, lesquels ont été établis postérieurement à la délivrance du permis d’aménager illégal. Il y a donc lieu d’allouer la somme de 360 euros aux consorts B... correspondant aux dépenses exposées à ce dernier titre en lien direct et certain avec l’illégalité fautive du permis d’aménager.  
 
En troisième lieu, il résulte de l’instruction que les consorts B... ont, en vue de l’aménagement de leurs parcelles à usage agricole pour la création de quatre lots à bâtir, réalisé des opérations de bornage des terrains nécessaires à la réalisation du lotissement pour un montant de 4 381,69 euros TTC. Il en résulte également qu’ils ont effectué, à la suite de l’obtention du permis d’aménager, des travaux de branchement au réseau de distribution électrique d’un montant de 3 882,52 euros et au réseau téléphonique à hauteur de 576,45 euros, d’aménagement et de viabilisation des terrains pour un montant également acquitté de 98 020,70 euros, auquel s’est ajouté le montant de 1 699,75 euros au titre des études préliminaires à ces travaux ainsi qu’au titre de la maîtrise d’œuvre. Si la commune de Saint-Jouin-Bruneval fait valoir que ces travaux ne sauraient être regardés comme ayant été engagés en pure perte au motif que le plan local d’urbanisme intercommunal en cours d’élaboration envisage d’implanter une station de défense incendie sur ces parcelles de sorte que la commune va acquérir ces parcelles en prenant en considération la plus-value liée à ces travaux, elle n’apporte pas d’élément suffisant permettant de s’assurer de la réalisation future de ce projet, qui fait seulement l’objet d’un emplacement réservé au sein du projet de plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté urbaine Le Havre Seine Métropole, non encore adopté. Les requérants doivent être indemnisés du préjudice financier résultant de l’exécution des travaux mentionnés précédemment, réalisés en pure perte sur des terrains qui ne sont pas constructibles, faute pour la collectivité d’apporter la preuve qu’ils vont pouvoir réutiliser ces travaux. En outre, la circonstance, à la supposer établie, que les consorts B... n’établissent pas dans la présente instance avoir acquitté certaines factures précitées ne saurait faire obstacle à la réparation du préjudice ainsi caractérisé résultant de l’illégalité fautive des permis d’aménager délivrés, dès lors qu’il est constant que les travaux précités, et les études préalables à de tels travaux, ont été réalisés par les entreprises ayant établi les factures, et que les membres de l’indivision sont donc tenus de les régler. Il y a lieu de condamner la commune de Saint-Jouin-Bruneval à verser aux consorts B... la somme de 108 561,11 euros TTC au titre des travaux indispensables à l’aménagement des parcelles.  
 
En dernier lieu, aux termes de l’article 682 du code civil : « Le propriétaire dont les fonds sont enclavés et qui n'a sur la voie publique aucune issue, ou qu'une issue insuffisante, soit pour l'exploitation agricole, industrielle ou commerciale de sa propriété, soit pour la réalisation d'opérations de construction ou de lotissement, est fondé à réclamer sur les fonds de ses voisins un passage suffisant pour assurer la desserte complète de ses fonds, à charge d'une indemnité proportionnée au dommage qu'il peut occasionner. »  
 
Les consorts B... soutiennent que l’aménagement d’un accès aux parcelles en cause impliquait nécessairement qu’ils acquièrent la parcelle cadastrée B546 d’une superficie de 2a 58ca. S’il ressort des termes de l’arrêt de la cour d’appel de Rouen du 16 mars 2016 que les requérants disposaient d’une servitude de passage de canalisation, il ne résulte pas en revanche de l’instruction, contrairement à ce que fait valoir la commune en défense, que les requérants bénéficiaient d’une servitude de passage leur permettant de circuler sur la parcelle B546. Toutefois, ils n’établissent pas, alors d’ailleurs qu’il ne résulte pas de l’instruction qu’ils ont exercé une action aux fins d’obtenir une telle servitude de passage, l’impossibilité pour eux d’obtenir une servitude de passage sur la parcelle B546. Dès lors, en l’absence de preuve de la nécessité d’un tel achat afin de mener à bien leur projet de lotissement, les conclusions indemnitaires présentées à ce titre doivent être rejetées.  
 
S’agissant des dépenses en vue de l’obtention de deux permis de construire :  
 
Les consorts B... sollicitent l’indemnisation des frais engagés et qu’ils justifient au demeurant avoir réglés au titre de la constitution des dossiers de permis de construire de deux maisons individuelles sur les parcelles en cause à hauteur de 4 000 euros, de ceux exposés au titre des constats d’huissier pour un montant de 468,27 euros et des frais d’étude et de conception pour l’assainissement individuel à hauteur de 850 euros. Eu égard au caractère non réalisable de l’opération et alors que la méconnaissance des dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme n’avait pas été opposée lors de l’instruction de la demande de permis d’aménager, et qu’il n’est pas allégué que les requérants auraient été informés de l’illégalité de ce permis avant l’introduction de leurs demandes de permis de construire, les consorts B... sont fondés à solliciter l’indemnisation de ces frais résultant de manière directe et certaine de l’illégalité commise par la commune lors de la délivrance du permis d’aménager.   
 
S’agissant des travaux de remise en état des terrains : 
 
Il résulte de l’instruction que les travaux de remise en état des terrains, pour un montant estimé par devis et non contesté de 103 646,70 euros, sont destinés à rendre à ces derniers leur usage agricole. Si la commune de Saint-Jouin-Bruneval fait valoir que les requérants ne démontrent ni avoir effectivement engagé ces travaux, ni qu’une telle remise en état serait obligatoire, elle n’apporte pas, en se bornant à se prévaloir de l’existence d’un emplacement réservé au sein du projet de PLUi non encore adopté, d’élément permettant de garantir une utilisation future des parcelles pour un usage autre que celui qui lui était initialement assigné, à savoir un usage agricole. En outre, il n’est pas sérieusement contesté que les aménagements réalisés en vue de la création du lotissement font obstacle à la reprise, sans remise en état, d’une activité agricole identique à celle qui était pratiquée sur le terrain avant la délivrance du permis d’aménager litigieux. Dès lors, la circonstance que ces travaux n’ont pas encore été réalisés ne saurait faire obstacle à l’indemnisation du préjudice subi par les consorts B... à ce titre, correspondant aux frais qu’ils devront engager pour la remise en état du terrain, et qui présente un caractère suffisamment certain. Il y a donc lieu de condamner la collectivité à verser aux requérants la somme de 103 646,70 euros TTC à ce titre. 
 
S’agissant du manque à gagner : 
 
L’associé d’une société à l’égard de laquelle une personne publique a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ne peut prétendre à une indemnisation que s’il justifie d’un préjudice personnel, distinct du préjudice dont la société pourrait obtenir réparation et directement imputable à la faute commise. 
 
Les consorts B... sollicitent l’indemnisation du préjudice correspondant à une perte de revenus agricoles correspondant à la différence entre les revenus perçus du fait de l’exploitation des terrains pour la culture d’herbe et de betteraves, et les ressources qui auraient pu être tirées de l’exploitation des mêmes terrains pour la culture du blé, en l’absence d’intervention de l’autorisation d’urbanisme illégale. Toutefois, il est constant que les parcelles en cause étaient exploitées par la SCEA du Kiosque, société civile de droit commun régie par les articles 1845 et suivants du code civil dotée d’une personnalité morale distincte de celle de ses membres, et dans laquelle seul M. E... B... parmi les requérants est associé. Par suite, le préjudice dont il est demandé la réparation du fait des pertes de revenus agricoles n’est pas distinct de celui dont la SCEA du Kiosque, qui n’est pas requérante dans la présente instance, pourrait obtenir réparation et directement imputable à la faute commise. M. E... B... ne peut en outre utilement se prévaloir du régime de transparence dont bénéficie certaines sociétés de personnes pour soutenir qu’il est fondé à obtenir réparation du manque à gagner subi par la société. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées à ce titre doivent être rejetées. 
 
S’agissant du préjudice moral : 
 
En dernier lieu, dans les circonstances de l’espèce, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par les consorts B... en raison des fautes de la commune en l’évaluant de manière globale à 2 000 euros. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les consorts B... sont fondés à demander la condamnation de la commune de Saint-Jouin-Bruneval à leur verser la somme de 219 886,08 euros. 
 
 
Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts : 
 
Les consorts B... ont droit aux intérêts au taux légal sur l’indemnité mentionnée au point 17 à compter du 1er mars 2023, date de réception par l’administration de leur réclamation indemnitaire. 
 
Aux termes de l’article 1343-2 du code civil : « Les intérêts échus, dus au moins pour une année entière, produisent intérêt si le contrat l'a prévu ou si une décision de justice le précise. ». La capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d’une année. En ce cas, cette demande ne prend effet qu’à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. En l’espèce, la capitalisation des intérêts a été demandée dès la requête introductive d’instance le 12 juin 2023. A cette date, il n’était pas dû une année entière d’intérêts. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 1er mars 2024, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 font obstacle à ce que soit mise à la charge des consorts B..., qui ne sont pas dans la présente instance, partie perdante, la somme que demande la commune de Saint-Jouin-Bruneval sur leur fondement. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Jouin-Bruneval une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens par les consorts B.... 
  
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La commune de Saint-Jouin-Bruneval est condamnée à verser à M. E... B..., à Mme F... B..., Mme I... B... et M. G... B..., propriétaire indivis, la somme de 219 886,08 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 1er mars 2023, date de réception de leur réclamation indemnitaire préalable, ainsi que de leur capitalisation à compter du 1er mars 2024 ainsi qu’à chaque échéance annuelle.  
 
Article 2 :   La commune de Saint-Jouin-Bruneval versera la somme de 1 500 euros à E... B..., à Mme F... B..., Mme I... B... et M. G... B..., propriétaire indivis en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. E... B..., premier requérant dénommé, et à la commune de Saint-Jouin-Bruneval.  
 
 
 
Délibéré après l'audience du 16 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
 
 
Mme Galle, présidente, 
Mme Delacour, première conseillère, 
Mme Esnol, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 octobre 2025. 
 
 
 
 
 
La rapporteure, 
Signé 
L. Delacour 
 
La présidente, 
Signé 
C. Galle 
 
 
La greffière, 
 
 
Signé 
 
 
A. Hussein 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.