TA21 · 2ème chambre — 10 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 18 octobre 2023, M. C A, représenté par la société civile professionnelle Giraud, Naud, demande au tribunal : 
 1°) d'ordonner la production de l'entier dossier de l'administration ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 11 août 2023, par lequel le préfet de la Côte-d'Or a prononcé la fermeture administrative de l'établissement Saveur d'Asie à Nuits-Saint-Georges pour une durée de trois mois à compter de la notification de cet arrêté ; 
 3°) d'annuler l'arrêté du 11 août 2023, par laquelle le préfet de la Côte-d'Or a prononcé la fermeture immédiate de la pièce du premier étage de l'établissement Saveur d'Asie à Nuits-Saint-Georges, affectée à l'hébergement collectif des travailleurs et l'a mis en demeure de prendre les mesures appropriées pour satisfaire aux dispositions réglementaires relatives à l'hébergement des travailleurs et de procéder, à ses frais, au relogement des travailleurs concernés ; 
 4°) à titre principal, de prononcer à l'encontre du préfet de la Côte-d'Or une astreinte d'un montant de 150 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet de la Côte-d'Or de réexaminer sa situation, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de ce jugement ; 
 5°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le préfet a commis une première erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'il n'a jamais pris à bail les locaux situés au premier étage, mais seulement ceux situés au rez-de-chaussée, et qu'il n'a jamais utilisé les locaux situés au premier étage ; 
 - le préfet a commis une deuxième erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les personnes qu'il a identifiées comme salariés sont des connaissances, qu'il a hébergées un temps à son domicile personnel à Norges-la-Ville, et non au premier étage de l'immeuble litigieux et qui, en retour, l'ont aidé dans la réalisation des travaux de rénovation du rez-de-chaussée ; 
 - le préfet a commis une troisième erreur manifeste d'appréciation, dès lors que ces trois personnes n'étaient pas des salariés, mais des amis qui l'aidaient à réaliser les travaux, de sorte qu'il n'était tenu d'établir ni contrat de travail ni déclaration à l'URSSAF. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2024, le préfet de la Côte-d'Or conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 5 février 2024 que cette affaire était susceptible, à compter du 18 mars 2024, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 29 mars 2024 par une ordonnance du même jour. 
 Les parties ont été informées le 12 mars 2025, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, s'agissant de l'arrêté du 11 août 2023 portant fermeture immédiate d'un lieu d'hébergement collectif de travailleurs, tiré de la méconnaissance du champ d'application matériel de l'article L. 8272-2 du code du travail, dès lors que cet article qui permet de prononcer une sanction administrative à raison d'une ou plusieurs des infractions énumérées aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 du même code, ne permet pas de prononcer une mesure de police à raison de la méconnaissance des dispositions réglementaires de la section 3 du chapitre VIII du titre II du livre II de la quatrième partie du code du travail. 
 Les parties ont été informées le 12 mars 2025, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible, s'agissant de l'arrêté du 11 août 2023 portant fermeture immédiate d'un lieu d'hébergement collectif de travailleurs, de substituer aux articles L. 8272-2, R. 8272-7 et R. 8272-8 du code du travail les dispositions du deuxième alinéa de l'article 5 de la loi n° 73-548 du 27 juin 1973 relative à l'hébergement collectif, et aux articles L. 1221-10, L. 8211-1, L. 8221-5 et L. 8251-1 du code du travail, les dispositions des articles R. 4228-27 à R. 4228-37 du même code. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du travail ; 
 - la loi n° 73-548 du 27 juin 1973 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Irénée Hugez, 
 - et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. À la suite d'un contrôle, réalisé le 16 juin 2023, du chantier de l'entreprise individuelle de M. C A, exploitant un restaurant sous l'enseigne Saveur d'Asie, sis 3 rue Fagon à Nuits-Saint-Georges dans la Côte-d'Or, les services de l'inspection du travail ont constaté, au rez-de-chaussée du bâtiment, la présence de trois personnes de nationalité vietnamienne, réalisant des travaux de jointure du carrelage et des plinthes de la salle de restauration, toutes trois ne disposant ni d'un droit au séjour ni d'autorisation de travail et n'ayant pas été déclarées auprès des services de l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF), et au premier étage, une pièce insalubre servant manifestement d'hébergement précaire à plusieurs personnes. A l'issue d'une procédure contradictoire, par un premier arrêté, en date du 11 août 2023, le préfet de la Côte-d'Or, considérant que les trois personnes de nationalité vietnamienne étaient embauchées depuis au moins deux jours pour réaliser des travaux de rénovation, n'avaient pas été déclarées et étaient dépourvues d'autorisation de travail, a pris, sur le fondement de l'article L. 8272-2 du code du travail, une sanction de fermeture administrative de l'établissement d'une durée de trois mois. Par un second arrêté du même jour, ce préfet a pris, sur le fondement des mêmes dispositions, une mesure de fermeture immédiate de la pièce du premier étage de l'établissement, affectée à l'hébergement collectif des salariés et a mis en demeure M. A de prendre les mesures appropriées pour satisfaire aux dispositions réglementaires issues du code du travail relatives à l'hébergement des travailleurs et, d'autre part, de procéder, à ses frais, au relogement des travailleurs concernés. Le silence du ministre de l'intérieur et des outre-mer a fait naître une décision implicite de rejet du recours hiérarchique du 5 septembre 2023 de M. A dirigé contre " l'arrêté du 11 août 2023 ". Par sa requête, M. A demande au tribunal, d'annuler ces deux arrêtés préfectoraux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la sanction : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 8272-2 du code du travail : " Lorsque l'autorité administrative a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 ou d'un rapport établi par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l'établissement ayant servi à commettre l'infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois ". Aux termes de l'article R. 8272-8 du même code : " Le préfet tient compte, pour déterminer la durée de fermeture d'au plus trois mois du ou des établissements ayant servi à commettre l'infraction conformément à l'article L. 8272-2, de la nature, du nombre, de la durée de la ou des infractions relevées, du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique, sociale et financière de l'entreprise ou de l'établissement. ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 8211-1 du même code : " Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : 1° Travail dissimulé () / 4° Emploi d'étranger non autorisé à travailler () ". Aux termes de l'article L. 8221-5 du même code : " Est réputé travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié le fait pour tout employeur : / 1° Soit de se soustraire intentionnellement à l'accomplissement de la formalité prévue à l'article L. 1221-10, relatif à la déclaration préalable à l'embauche ; () ".  Aux termes de l'article L. 1221-10 dudit code : " L'embauche d'un salarié ne peut intervenir qu'après déclaration nominative accomplie par l'employeur auprès des organismes de protection sociale désignés à cet effet. ".  
 4. Le premier arrêté litigieux, portant sanction de fermeture administrative d'une durée de trois mois de l'établissement Saveur d'Asie à Nuits-Saint-Georges, est fondé sur l'emploi, constaté le 16 juin 2023, de trois salariés non déclarés auprès des services de l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) et dépourvus de titre de séjour et d'autorisation de travail. Le préfet a notamment considéré que les trois personnes concernées effectuaient un travail sous un lien de subordination avec M. A et qu'ils bénéficiaient de contreparties en nature. M. A soutient, pour sa part, que ces trois personnes étaient des connaissances ou des amis, qui l'ont aidé à réaliser des travaux de rénovation du rez-de-chaussée de l'immeuble. 
 5. En l'espèce, il résulte de l'instruction que les trois personnes en cause accomplissaient des tâches précises de jointure du carrelage du sol et des plinthes du carrelage de la salle de restauration, en rapport avec les travaux de rénovation en cours du rez-de-chaussée de l'immeuble, destiné à accueillir l'activité de restauration de l'entreprise de M. A, prestations en principe confiées à un carreleur professionnel et donnant lieu à rémunération ou à prestation de service. Ces trois personnes se trouvaient donc en situation de travail. Il résulte encore de l'instruction, et en l'espèce des attestations produites par M. A lui-même, que la première de ces personnes déclare que M. A avait demandé à sa famille au Viet-Nam d'aider sa femme et ses enfants, que la seconde de ces personnes déclare avoir bénéficié d'un hébergement chez M. A alors qu'il venait d'arriver en France, n'en disposant pas, et qu'il était rentré dans le restaurant pour mendier, et que la troisième de ces personnes déclare s'être rendu à plusieurs reprises chez M. A pour " jouer, manger et dormir " et que ce dernier lui donne beaucoup de nourriture et de vêtements. Dès lors, la gratuité des biens et services mis à disposition de ces trois personnes par M. A, en contrepartie de l'aide apportée à son entreprise, doit être qualifiée de rémunération. Enfin, s'agissant du lien de subordination, l'accès aux lieux et la coordination du travail des trois personnes a nécessairement impliqué leur organisation par le dirigeant de l'entreprise individuelle qui avait ainsi le pouvoir de donner à ces trois personnes ses directives quant aux travaux à réaliser. Par suite, le préfet de la Côte-d'Or n'a commis ni erreur de fait ni erreur d'appréciation en considérant que les trois personnes trouvées en situation de travail constituaient des salariés, dont il n'est pas contesté qu'ils n'étaient ni déclarés ni titulaires d'une autorisation de travail, et en infligeant de ce fait une sanction à M. A sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 8272-2 du code du travail. 
 En ce qui concerne la mesure de police : 
 6. Il résulte des termes mêmes de la décision du 11 août 2023 par laquelle le préfet a ordonné la fermeture immédiate de la pièce du premier étage de l'établissement Saveur d'Asie, affectée à l'hébergement collectif de travailleurs, que cette mesure avait pour but de " protéger l'intégrité physique des personnes hébergées face à des risques constatés ", compte tenu de l'état dégradé et de la malpropreté de cet hébergement et de la dangerosité et de l'insalubrité de ses installations. Ce faisant, la mesure prise ne peut qu'être qualifiée de mesure de police. 
 7. En premier lieu, les dispositions visées par le préfet de l'article L. 8272-2 du code du travail permettent de prononcer, non une mesure de police, mais une sanction administrative de fermeture temporaire d'un établissement en raison de faits constatés dans un procès-verbal ou un rapport constatant une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 du même code. Aucun des faits relatés par l'arrêté litigieux n'entre dans les prévisions des 1° à 4° de l'article L. 8211-1 du même code. Ainsi, en édictant à l'encontre de M. A une seconde décision sur le fondement des dispositions de l'article L. 8272-2, à raison non d'une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 du code du travail, mais à raison des faits mentionnés au point 6, constituant une méconnaissance des articles R. 4228-27 à R. 4228-37 du code du travail, le préfet a méconnu le champ d'application matériel de l'article L. 8272-2 du code du travail.  
 8. En deuxième lieu, d'une part, aux termes des deux premiers alinéas de l'article premier de la loi du 27 juin 1973 relative à l'hébergement collectif : " Toute personne physique ou toute personne morale privée qui, à quelque titre que ce soit et même en qualité de simple occupant, a affecté un local quelconque à l'hébergement, gratuit ou non, est tenue d'en faire la déclaration au préfet, dès lors que cet hébergement et, le cas échéant, tout ou partie des prestations annexes sont organisés et fournis en vue d'une utilisation collective excédant le cadre familial. / Dès lors que ce local est affecté à l'hébergement de travailleurs, cette déclaration est également faite auprès de l'inspection du travail du lieu où est situé ce local. ". Aux termes de l'article 5 de cette loi : " Lorsqu'il apparaît qu'un local affecté à l'hébergement collectif dans les conditions définies à l'article 1er ne satisfait pas aux prescriptions des dispositions législatives ou réglementaires qui lui sont applicables, le préfet met, par arrêté, l'auteur de la déclaration prévue audit article 1er en demeure de prendre dans un délai déterminé les mesures appropriées. / En cas d'urgence, ou si l'état du local est tel qu'il ne peut y être remédié, le préfet peut ordonner immédiatement, par arrêté motivé, sa fermeture ; il fixe le délai dans lequel cette fermeture doit être rendue effective. ". 
 9. D'autre part, aux termes de l'article R. 4228-27 du code du travail : " La surface et le volume habitables, au sens de l'article R. 156-1 du code de la construction et de l'habitation, des locaux affectés à l'hébergement des travailleurs ne peuvent être inférieurs à 6 mètres carrés et 15 mètres cubes par personne. () / Ces locaux sont aérés de façon permanente. / Ils sont équipés de fenêtres ou autres ouvrants de surface transparente donnant directement sur l'extérieur et munis d'un dispositif d'occultation. / Le travailleur doit pouvoir clore le logement et y accéder librement. ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 4228-28 du même code : " Les installations électriques doivent être conformes aux dispositions réglementaires prises en application de la présente partie. ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 4228-29 dudit code : " Chaque personne ou chaque couple dispose pour son usage exclusif d'une literie et du mobilier nécessaires, qui sont maintenus propres et en bon état. ". Aux termes du troisième alinéa de l'article R. 4228-30 de ce code : " Les lits sont distants les uns des autres de 80 centimètres au moins. ". Aux termes de l'article R. 4228-31 dudit code : " Les revêtements des sols et des parois des locaux affectés à l'hébergement permettent un entretien efficace et sont refaits chaque fois que la propreté l'exige. ". Selon l'article R. 4228-32 : " Les locaux affectés à l'hébergement sont maintenus dans un état constant de propreté et d'hygiène. ". L'article R. 4228-33 de ce même code prévoit que : " Des lavabos à eau potable et à température réglable ainsi que des serviettes et du savon sont mis à la disposition des travailleurs hébergés, à raison d'un lavabo pour trois personnes. ". Enfin, l'article R. 4228-35 prévoit que " Des douches à température réglable sont installées à proximité des pièces destinées à l'hébergement, dans des cabines individuelles, à raison d'une cabine pour six personnes. ". 
 10. Lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. 
 11. En l'espèce, le préfet, sur le fondement du même pouvoir d'appréciation que celui dont il a fait usage, pouvait, après avoir constaté, comme il l'a fait, l'absence de déclaration de l'hébergement collectif, l'état de cet hébergement, la présence de matelas posés sur le sol, de nombreux raccords électriques sur une installation délabrée et dangereuse, l'absence d'hygiène, l'encombrement de la pièce, l'absence de système d'aération, l'impossibilité d'ouvrir la fenêtre et le volet, la présence de fuites et l'absence de douche, prononcer, compte tenu de l'urgence qu'il a également constatée et qui n'est pas contestée, la fermeture immédiate du local d'hébergement des salariés, sur le fondement du deuxième alinéa de l'article 5 de la loi du 27 juin 1973 relative à l'hébergement collectif. Nonobstant l'urgence, le préfet a mis en œuvre, à l'égard de M. A une procédure contradictoire par une lettre du 12 juillet 2023, de sorte que l'intéressé n'a été privé, en l'espèce, d'aucune garantie. Dans ces conditions, il y a lieu de substituer à la base légale retenue par le préfet dans son arrêté, les dispositions de l'article 5 de la loi du 27 juin 1973 relative à l'hébergement collectif. 
 12. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'inspection du travail, lors de sa visite inopinée du 16 juin 2023, a constaté que l'une des pièces du premier étage de l'immeuble, au rez-de-chaussée duquel se trouve l'établissement Saveur d'Asie, servait manifestement d'hébergement précaire, que les traces de pas récentes dans la poussière de l'escalier révélaient l'usage de cette pièce par les occupants du rez-de-chaussée, que la présence de serviettes de toilette, de vêtements en cours de séchage et de vêtements de travail révélaient tout à la fois une utilisation de la pièce, en cours, par des salariés ou ouvriers, qu'y étaient disposés plusieurs matelas sur le sol, côte à côte, que plusieurs raccords électriques étaient branchés sur une installation électrique manifestement non-conforme, que des fuites d'eau provenant de la toiture étaient visibles, que la fenêtre et le volet étaient inutilisables et que la pièce était plus généralement dans un état de saleté et d'entretien caractérisant une atteinte à la dignité des personnes hébergées. Les services de l'inspection du travail ont encore constaté la présence d'installations servant à entreposer et à réchauffer de la nourriture au rez-de-chaussée et une pièce, anciennement à usage de toilettes, comportant une arrivée d'eau et un trou au sol, dépourvue de douche, mais équipée d'un seau et de produits de toilette. Si M. A conteste avoir pris à bail la pièce servant d'hébergement située au premier étage, l'administration ne s'est pas fondée sur cette circonstance, mais sur celle, non sérieusement contestée par le requérant, selon laquelle le propriétaire a mis à disposition temporairement cet appartement et ses dépendances à sa disposition afin d'entreposer du matériel pour le chantier du rez-de-chaussée. Eu égard à l'ensemble de ces constats, l'administration doit être regardée comme ayant suffisamment établi l'utilisation par M. A de cette pièce comme local d'hébergement collectif, au demeurant non déclaré, des salariés précités. Si M. A conteste ces circonstances et soutient qu'il héberge les personnes concernées à son domicile de Norges-la-Ville, il n'apporte aucun élément sérieux venant au soutien d'une telle allégation. Il résulte de ce qui précède que le préfet de la Côte-d'Or n'a commis aucune des erreurs de fait qui lui sont reprochées. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de solliciter la production de " l'entier dossier de l'administration ", que M. A n'est fondé à demander l'annulation ni de l'arrêté du 11 août 2023, par lequel le préfet de la Côte-d'Or a prononcé une sanction de fermeture administrative de l'établissement Saveur d'Asie à Nuits-Saint-Georges pour une durée de trois mois à compter de la notification de cet arrêté, ni de l'arrêté du 11 août 2023, par lequel ce préfet a prononcé, à titre de mesure de police administrative, la fermeture immédiate de la pièce du premier étage de l'établissement Saveur d'Asie à Nuits-Saint-Georges, affectée à l'hébergement collectif des travailleurs et l'a mis en demeure de prendre les mesures appropriées pour satisfaire aux dispositions réglementaires relatives à l'hébergement des travailleurs et de procéder, à ses frais, au relogement des travailleurs concernés. Par suite, les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 14. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de M. A n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte doivent également être rejetées. 
 Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et de la famille. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d'Or. 
 Délibéré après l'audience du 3 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 M. Hugez, premier conseiller,  
 M. Cherief, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juin 2025. 
 Le rapporteur, 
 I. Hugez 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et de la famille, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc