TA34 · 5ème Chambre — 24 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
  
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 4 mars 2024 et 3 avril 2025, M. C... B... et l’association #Agissons !, représentés par Me Pons-Serradeil, demandent au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté du 28 décembre 2023 par lequel le préfet des Pyrénées-Orientales a prorogé, pour une durée de cinq ans, son arrêté du 24 janvier 2019 déclarant d’utilité publique, sur le territoire de la commune de Villeneuve-de-la-Raho, le projet d’aménagement de la ZAC « Els Rocs et Els Estagnots » (ZAC golfique) et emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme ;  
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 
Ils soutiennent que : 
- leur requête est recevable ;  
- l’arrêté en litige a été pris en méconnaissance de l’article L. 121-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dès lors que le projet d’aménagement de la ZAC « Els Rocs et Els Estagnots », qui n’a pas connu d’avancée significative depuis 2019, a perdu son utilité publique et aurait dû donner lieu à une nouvelle enquête publique en raison d’un changement de circonstances de fait tenant à l’existence d’une situation de sécheresse généralisée dans le département ;  
- ce projet ne peut plus être légalement réalisé du fait d’un changement des circonstances de droit tenant à l’adoption du SDAGE Rhône-Méditerranée pour la période 2022-2027 ;  
- il se fonde sur une autorisation pour la réutilisation des eaux usées de la station d’épuration communale délivrée le 5 juillet 2019 le modifiant substantiellement et entrainant une augmentation du coût des travaux par rapport au montant initial.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juin 2024, le préfet des Pyrénées-Orientales conclut au rejet de la requête.  
 
Il fait valoir que :  
- les requérants ne justifient pas d’un intérêt à agir contre l’arrêté contesté ;  
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 novembre 2024, la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho, représentée par la SCP CGCB & Associés, agissant par Me Gras, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que :  
- la requête est irrecevable dès lors que l’association requérante ne justifie d’aucun intérêt à agir au regard de ses statuts, qu’elle ne produit ni le procès-verbal de l’assemblée constitutive ni la déclaration en préfecture tandis que son président ne justifie pas de sa qualité à agir en justice ; M. B..., dont les parcelles ont été expropriées, ne justifie pas davantage d’un intérêt à agir ;  
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2025, la commune de Villeneuve-de-la-Raho, représentée par l’AARPI Altes Avocats, agissant par Me Enckell, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ; 
- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique ; 
- les observations de Me Pons-Serradeil, représentant M. B... et #Agissons !, celles de M. A..., représentant le préfet des Pyrénées-Orientales, celles de Me Challend de Cevins, représentant la commune de Villeneuve-de-la-Raho, et celles de Me Gras, représentant la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Par un arrêté en date du 24 janvier 2019, le préfet des Pyrénées-Orientales a déclaré d’utilité publique le projet d’aménagement de la ZAC « Els Rocs et Els Estanyots » situé sur la commune de Villeneuve-de-la-Raho, valant également mise en compatibilité du plan local d’urbanisme de cette commune. Ce projet porte sur la création d’un complexe composé de 595 habitations, dont 150 logements sociaux, d’un golf 18 trous, de commerces et d’hébergements touristiques. Par un arrêté du 28 décembre 2023, le préfet des Pyrénées-Orientales a, sur le fondement des dispositions de l’article L. 121-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, prorogé pour une durée de cinq ans la durée de validité de l’arrêté du 24 janvier 2019. Par la présente requête, M. B... et l’association #Agissons ! demandent au tribunal l’annulation de ce dernier arrêté. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
2. L’article L. 1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique dispose que : « L’expropriation, en tout ou partie, d’immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête (…) ». Son article L. 121-2 prévoit que : « L’acte déclarant l’utilité publique ou la décision refusant de la déclarer intervient au plus tard un an après la clôture de l’enquête préalable. (…) ». Aux termes du premier alinéa de son article L. 121-4 : « L’acte déclarant l’utilité publique précise le délai accordé pour réaliser l’expropriation. Il ne peut excéder cinq ans, si la déclaration d’utilité publique n’est pas prononcée par décret en Conseil d’Etat en application de l’article L. 121-1. ». Enfin, aux termes de l’article L. 121-5 du même code : « Un acte pris dans la même forme peut proroger une fois les effets de la déclaration d’utilité publique pour une durée au plus égale à la durée initialement fixée, lorsque celle-ci n’est pas supérieure à cinq ans. Cette prorogation peut être accordée sans nouvelle enquête préalable, en l’absence de circonstances nouvelles. / Toute autre prorogation ne peut être prononcée que par décret en Conseil d’Etat. ». 
 
3. Il résulte de ces dispositions que l’autorité compétente peut proroger les effets d’un acte déclaratif d’utilité publique, sauf si l’opération n’est plus susceptible d’être légalement réalisée en raison de l’évolution du droit applicable ou s’il apparaît que le projet a perdu son caractère d’utilité publique par suite d’un changement des circonstances de fait. Cette prorogation peut être décidée sans procéder à une nouvelle enquête publique, alors même que le contexte dans lequel s’inscrit l’opération aurait connu des évolutions significatives, sauf si les caractéristiques du projet sont substantiellement modifiées. A cet égard, une augmentation de son coût dans des proportions de nature à en affecter l’économie générale doit être regardée comme une modification substantielle. 
 
4. D’une part, pour contester l’arrêté en litige, les requérants soutiennent que le projet a perdu son utilité publique dès lors que le département des Pyrénées-Orientales connaît depuis 2022 une situation de sécheresse inédite impactant l’état quantitatif de la ressource en eau ayant conduit à la mise en place de mesures provisoires de restrictions de certains usages de l’eau et à l’établissement le 30 mars 2023 d’un plan d’action pour une gestion résiliente et concertée de l’eau. Toutefois, ces circonstances sont inopérantes dès lors qu’elles ne portent que sur le contexte dans lequel s'inscrit l'opération et n’impliquent pas que les caractéristiques du projet aient été substantiellement modifiées. En tout état de cause, il ne résulte pas des pièces du dossier que ces éléments traduisent un changement dans les circonstances de fait de nature à faire perdre au projet, apprécié globalement, son caractère d’utilité publique dès lors notamment que, par arrêté du 5 juillet 2019, le préfet des Pyrénées-Orientales a autorisé la société d’aménagement à réutiliser les eaux usées traitées de la station d’épuration communale aux fins d’irrigation du golf. Il ressort de cette autorisation, qui ne constitue pas en elle-même une modification substantielle des caractéristiques du projet qui prévoyait déjà de recourir à la réutilisation des eaux usées afin de limiter les prélèvements en eau brute, que les eaux usées traitées par la station d’épuration actuelle doivent permettre de couvrir environ 70 % des besoins annuels d’arrosage du golf estimés à environ 240 000 m³, et couvriront 90 % de ces besoins à l’horizon 2030. Du reste, il ressort de l’étude technique versée au débat réalisée par le bureau K’Consult en février 2024 que, compte tenu des mesures d’optimisation pour réduire la consommation d’eau tenant notamment à la réduction de la largeur des fairways, à la sectorisation des zones d’arrosage et à l’utilisation de végétaux moins consommateurs, les besoins en eau d’arrosage du projet sont désormais estimés en moyenne à 142 000 m³ pour une année de pluviométrie normale et à 16 000 m³ pour une année de sécheresse soumise à restriction préfectorale des usages de l’eau, représentant alors dans ce dernier cas moins de 10 % des eaux usées traitées par la station d’épuration. Si les requérants font par ailleurs valoir que l’autorisation délivrée le 5 juillet 2019 impliquera la réalisation d’un réseau de raccordement entre la station d’épuration et le complexe golfique distants de quatre kilomètres qui conduira nécessairement à augmenter sensiblement le coût des travaux, ils n’assortissent leur moyen d’aucunes précisions permettant d’apprécier la supposée augmentation du coût du projet au regard de l’économie générale de l’opération. Enfin la circonstance que le projet ait, depuis la déclaration d’utilité publique, donné lieu à l’organisation de plusieurs manifestations d’opposition en 2023 et 2024 ainsi qu’à la publication de tribunes de contestation par voie de presse ne saurait davantage, en elle-même, induire une modification substantielle des caractéristiques du projet.  
 
5. D’autre part, en vertu du XI de l’article L. 212-1 et de l’article L. 212-5-2 du code de l’environnement, les décisions administratives prises dans le domaine de l’eau sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec le SDAGE. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire pertinent pour apprécier les effets du projet sur la gestion des eaux, si l’autorisation ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par le schéma, en tenant compte de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard chaque orientation ou objectif particulier.  
 
6. Les requérants soutiennent que le projet d’aménagement de la ZAC « Els Rocs et Els Estanyots » déclaré d’utilité publique n’est plus susceptible d'être légalement réalisé compte tenu de son incompatibilité avec le SDAGE Rhône-Méditerranée pour la période 2022-2027, approuvé par le préfet coordonnateur de bassin par arrêté du 21 mars 2022. Il ressort des pièces du dossier que ce projet a fait l’objet d’une autorisation au titre de la loi sur l’eau par arrêté préfectoral du 29 décembre 2014 au titre des rubriques 2.1.5.0 et 3.2.3.0 de la nomenclature prévue à l’article R. 214-1 du code de l’environnement, ainsi que d’une autorisation par arrêté préfectoral du 5 juillet 2019 portant sur la réutilisation des eaux usées traitées de la station d’épuration de la commune de Villeneuve-de-la-Raho pour l’irrigation du golf. Dans ces conditions, alors que le projet litigieux implique la construction, l’aménagement et l’exploitation de plusieurs ouvrages spécifiquement destinés à permettre la rétention, l’écoulement ou le traitement des eaux, et eu égard à ces caractéristiques particulières, l’arrêté de prorogation litigieux doit être regardé, dans cette mesure, comme une « décision administrative dans le domaine de l’eau » au sens des dispositions précitées. 
 
7. Toutefois, en se bornant à se prévaloir de la disposition 2-01 du règlement du SDAGE Rhône-Méditerranée pour la période 2022-2027 prescrivant la mise en œuvre de la séquence « éviter-réduire-compenser » afin d’assurer une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux en amont des projets et de la disposition 4-12 prévoyant notamment, s’agissant des déclarations d’utilité publique, la nécessité d’« intégrer les objectifs et orientations du SDAGE, en particulier l’orientation fondamentale n° 2 relative à l’objectif de non-dégradation des milieux aquatiques et l’orientation fondamentale n° 0 relative à l’adaptation aux effets du changement climatique », les requérants ne procèdent à aucune analyse globale telle que celle décrite au point 3 ci-dessus, permettant de conclure en l'état à l’absence de compatibilité de la déclaration d’utilité publique litigieuse avec le SDAGE. Du reste il résulte de la consultation du règlement du SDAGE dans sa version antérieure couvrant la période 2015-2021, librement accessible tant au juge qu’aux parties sur le site internet rhone.gouv.fr, que les orientations susvisées étaient déjà applicables à la date de la déclaration d’utilité publique prorogée, de sorte qu’il n’existe aucune évolution du droit applicable en la matière. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que l’autorisation du 5 juillet 2019 relative à la réutilisation des eaux usées traitées de la station d’épuration communale aux fins d’irrigation du golf, prise dans le double objectif de « garantir une gestion globale et équilibrée de la ressource en eau » et de « limiter localement les prélèvements dans le milieu naturel contribuant ainsi à l’équilibre quantitatif », contribue à la réalisation des orientations susvisées. Ce choix de recourir à une réutilisation des eaux usées traitées est en outre pleinement cohérent avec l’orientation fondamentale n° 5-A du nouveau SDAGE intitulée « Poursuivre les efforts de lutte contre les pollutions d’origine domestique et industrielle » laquelle mentionne que les stations d’épuration doivent permettre « de recycler les eaux usées traitées pour des usages réglementés (arrosage des espaces verts et des golfs, irrigation agricole) à condition que la diminution des rejets liés à ce recyclage ne conduise pas à aggraver l’étiage des cours d’eau récepteurs » et prévoit au titre de la disposition 5A-01 que « Les processus de choix des dispositifs d’épuration doivent étudier et, quand c’est possible, privilégier les possibilités (…) de réutilisation des eaux usées et des eaux pluviales traitées (…) ». Dans ces conditions, alors que la déclaration initiale d’utilité publique dont les effets ont été prorogés comporte des mesures destinées à éviter, réduire et compenser ses incidences sur le milieu naturel et prévoit une gestion économe de la ressource en eau par irrigation prioritairement et majoritairement assurée par le recyclage des eaux usées, il n’existe en conséquence aucune incompatibilité au regard du droit applicable permettant de considérer que cette opération n'est plus susceptible d'être légalement réalisée. 
 
8. Par suite, il se déduit de l’application des principes rappelés au point 3 que le moyen tiré de ce que l’arrêté de prorogation attaqué serait intervenu en méconnaissance de l’article L. 121-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, en l’absence d’organisation d’une nouvelle enquête publique, doit être écarté. 
 
9. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que M. B... et l’association #Agissons ! ne sont pas fondés à solliciter l’annulation de la décision contestée.  
 
Sur les frais liés au litige :  
 
10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à verser à M. B... et l’association #Agissons ! une somme quelconque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B... et l’association #Agissons ! le versement à la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho et à la commune de Villeneuve-de-la-Raho d’une somme de 750 euros chacune, sur le fondement des mêmes dispositions. 
  
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de M. B... et l’association #Agissons ! est rejetée.  
 
Article 2 : M. B... et l’association #Agissons ! verseront à la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho et à la commune de Villeneuve-de-la-Raho une somme de 750 euros chacune, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C... B... et l’association #Agissons !, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat, à la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho et à la commune de Villeneuve-de-la-Raho. 
 
Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Orientales.  
 
Délibéré après l'audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Jérôme Charvin, président, 
M. Mathieu Lauranson, premier conseiller, 
M. François Goursaud, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026. 
 
Le rapporteur, 
F. Goursaud 
Le président, 
                                 J. Charvin  
 
 
La greffière, 
 
 
A-L. Edwige 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement. 
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 24 mars 2026, 
La greffière, 
 
 
A-L. Edwige