TA76 · 3 ème Chambre — 27 novembre 2025

Vu la procédure suivante :  
 
Par une requête enregistrée le 28 juin 2022 et un mémoire, enregistré le 13 novembre 2023, la Société des Autoroutes Paris-Normandie (SAPN), représentée par la SELARL Carbonnier Lamaze Rasle, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision implicité née le 21 mai 2022 du préfet de la Seine-Maritime portant rejet de sa demande indemnitaire préalable ; 
 
2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 118 504,07 euros HT au titre des préjudices qu’elle a subis résultant des attroupements de Gilets Jaunes sur l’emprise de ses installations, somme assortie des intérêts au taux légal à compter du 15 mars 2022 et de la capitalisation de droit ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
Elle soutient que : 
- vingt-deux manifestations de Gilets Jaunes ont été organisées, sur diverses sections de son réseau, dans le département de la Seine-Maritime, du 17 novembre 2018 au 20 juillet 2019 ; 
- à cette occasion des délits à force ouverte ou par violence ont été commis par les manifestants, à savoir : 
 
* entrave à la circulation ; 
 
* dégradation de bien avec circonstance aggravante ; 
 
* entrave à la liberté du travail ; 
 
* intimidation contre une personne chargée d’une mission de service public ; 
 
* organisation d’une manifestation illicite ou interdite ; 
 
* entrave au fonctionnement d’un système de traitement automatisé de données ; 
- ces manifestations constituaient des rassemblements et attroupements au sens de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ;  
- le caractère organisé et prémédité de ces manifestations ne faisait pas obstacle à une telle qualification ; 
- celles-ci avaient, en effet, une raison d’être distincte de la seule commission des délits ; 
- la responsabilité de l’Etat doit dès lors être engagée sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ; 
- elle a subi des préjudices directs et certains résultant de ces attroupements, à savoir : 
 
* des frais de remise en état de son matériel ; 
 
* des frais d’intervention de son personnel ; 
 
* une perte de recettes ; 
 
* des frais d’huissier ; 
- il incombe à l’Etat de l’indemniser de ces préjudices.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 septembre 2023, le préfet de la Seine-Maritime conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
- les conditions d’un engagement de la responsabilité de l’Etat sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ne sont pas réunies ; 
- les préjudices ne sont pas justifiés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code de la sécurité intérieure ; 
- le code pénal ; 
- le code de la route ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Bouvet, premier conseiller ; 
- les conclusions de M. Dujardin, rapporteur public ; 
- les observations de Me Anfrun, pour la société requérante. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Entre le 17 novembre 2018 et le 20 juillet 2019, dans le contexte du mouvement revendicatif d’ampleur nationale des Gilets Jaunes, vingt-deux manifestations ont été organisées sur l’emprise du réseau de la Société des Autoroutes Paris-Normandie (SAPN) dans le département de la Seine-Maritime, en particulier des opérations permettant aux usagers d’emprunter l’autoroute sans s’acquitter du péage. Estimant avoir subi un préjudice résultant de ces actions, la SAPN a adressé, le 15 mars 2022, une demande indemnitaire préalable au préfet de la Seine-Maritime, reçue le 21 mars suivant, qui a fait l’objet d’un rejet implicite de l’administration. La société requérante demande l’annulation de cette décision et la condamnation de l’Etat à l’indemniser des préjudices résultant des attroupements et rassemblements de Gilets Jaunes sur l’emprise de son réseau. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
La requête présentée par la SAPN ne tend pas à la seule annulation de la décision implicite de rejet du préfet de la Seine-Maritime prise sur sa demande indemnitaire préalable, mais également à ce qu’il soit ordonné l’indemnisation de son préjudice. La décision implicite de rejet précitée a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de la demande de la société requérante qui, en formulant les conclusions susmentionnées, a donné à l’ensemble de sa requête le caractère d’un recours de plein contentieux. 
 
Au regard de l’objet d’une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de la société à percevoir la somme qu’elle réclame, les vices propres dont serait entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. 
 
En conséquence, les conclusions à fin d’annulation formées par la SAPN et dirigées contre la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable ne peuvent qu’être rejetées. 
 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat : 
 
Aux termes de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : « L’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. (…) ». 
 
Il résulte de l’instruction, notamment des constats d’huissier, des fiches synthétiques établies sur la base des remontées d’informations des PCE de la société requérante, ainsi que des dépôts de plainte versés aux débats, qu’à compter du samedi 17 novembre 2018 et jusqu’au samedi 20 juillet 2019, dans le cadre du mouvement revendicatif d’ampleur nationale des Gilets Jaunes, plusieurs manifestations impliquant de 220 à 10 manifestants, selon les journées de mobilisation, se sont déroulées sur le réseau SAPN de la Seine-Maritime, lesquelles ont pris la forme, selon les circonstances, de blocages, barrages filtrants ou opérations « péage gratuit », et ont donné lieu à la commission d’autres délits, en particulier des dégradations de biens. 
 
Ainsi, des manifestations de ce type se sont déroulées le samedi 17 novembre 2018, à compter de 12 heures 45, durant plus de huit heures, impliquant une centaine de manifestants revêtus de gilets jaunes au niveau des installations du péage de Cottevrard, sur l’autoroute A29, le samedi 17 novembre 2018, durant plus de 19 heures, au niveau du péage de Fécamp, sur l’autoroute A29, le dimanche 18 novembre 2018 jusqu’au mardi 20 novembre 2018, soit durant plus de 55 heures, au niveau du péage de Cottevrard précité, le lundi 19 novembre 2018, durant plus de 7 heures, au niveau du péage de Bolbec, sur l’autoroute A29, le lundi 19 novembre 2018, durant moins d’une heure, au niveau du péage de Yerville, sur l’autoroute A29, le mardi 20 novembre 2018, durant moins d’une heure, au niveau du péage de Saint-Romain-de-Colbosc, sur l’autoroute A29, le mardi 20 novembre 2018, durant plus d’une heure, au niveau du péage d’Yvetot, sur l’autoroute A150, le mercredi 21 novembre 2018, durant 2,50 heures, au niveau du péage de Bolbec, sur l’autoroute A29, le samedi 24 novembre 2018, durant 10,50 heures, au niveau du péage de Bolbec précité, le samedi 24 novembre 2018, durant 9 heures, au niveau du péage de Yerville, sur l’autoroute A29, le dimanche 25 novembre 2018, durant 7,50 heures, au niveau du péage de Bolbec précité, le dimanche 25 novembre 2018, durant 2,50 heures, au niveau du péage de Fécamp précité, le mardi 27 novembre 2018, durant 7,50 heures, au niveau de ce même péage, le mercredi 28 novembre 2018, durant moins d’une heure, au niveau du péage de Bolbec, le mercredi 28 novembre 2018, durant moins d’une heure, au niveau du péage de Fécamp, le samedi 1er décembre 2018, durant deux heures, au niveau du péage de Saint-Romain-de-Colbosc et de la barrière de péage d’Epretot, le samedi 8 décembre 2018, durant 3,25 heures au niveau du péage de Saint-Romain-de-Colbosc et de la barrière de péage d’Epretot, le samedi 8 décembre 2018, durant 8,15 heures au niveau du péage de Fécamp, le samedi 8 décembre 2018, durant 1,50 heures au niveau du péage d’Yvetot, le samedi 15 décembre 2018, durant 3,25 heures au niveau de la barrière de péage d’Epretot, le samedi 15 décembre 2018, durant 8,15 heures au niveau du péage de Yerville et, enfin, le samedi 20 juillet 2019, durant une heure, au niveau de la barrière de péage d’Epretot. En se bornant à soutenir, en particulier, d’une part, que la société requérante ne se prévaut que de pièces élaborées par ses propres services et, d’autre part, que les faits litigieux n’ont pas donné lieu à condamnation pénale, le préfet de la Seine-Maritime en défense, ne conteste pas utilement la matérialité de ceux-ci qui doivent être regardés comme suffisamment établis par les nombreuses pièces versées aux débats, en particulier celles évoquées au point n° 6.  
 
S’il résulte de l’instruction que l’entrave à la circulation, les opérations « péage gratuit » et les dégradations perpétrées sur la voie publique à l’occasion de ces manifestations ont pu présenter un caractère organisé et prémédité, quoique l’intermittence de certaines actions révèle, par elle-même, un certain degré d’improvisation, ces faits, survenus dans un contexte de revendication d’ampleur nationale n’ont cependant pas été commis par des groupes qui se seraient constitués et organisés dans le seul but de commettre des délits, sans lien avec le mouvement revendicatif d’ampleur nationale des Gilets Jaunes. En outre, les modes d’action utilisés par les manifestants caractérisent, par eux-mêmes, un recours à la force ouverte et à la violence. Enfin, la circonstance que certaines des dégradations commises par les manifestants sur les installations opérées par la société requérante pourraient recevoir une qualification contraventionnelle et non délictuelle, ne fait pas obstacle, à elle seule, à l’engagement de la responsabilité de l’Etat dès lors que la perpétration d’autres délits par les manifestants, en particulier l’entrave et la gêne à la circulation, réprimé par l’article L. 412-1 du code de la route, et l’organisation d’une manifestation illicite, réprimé par l’article  431-9 du code pénal, est caractérisée, en l’espèce, cette dernière infraction suffisant, à elle seule, à engager la responsabilité de l’Etat au titre de l’ensemble des dommages en lien avec sa commission. Dans ces conditions, les dommages résultant des actions de ces manifestants doivent être regardés comme le fait de délits commis à l’occasion d’attroupements ou de rassemblements au sens de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. Il suit de là, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les délits d’entrave à la liberté du travail et le délit d’intimidation contre une personne chargée d’une mission de service public qui auraient été commis, qui ne sont pas de nature à aggraver le préjudice subi, que ces agissements sont de nature à engager la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 
 
En ce qui concerne les préjudices : 
 
S’agissant des pertes de recettes : 
 
Il résulte de l’instruction que la société SAPN a subi un préjudice d’exploitation constitué par des pertes de recettes dues à l’absence de perception des péages pendant la durée des manifestations, les barrières ayant été levées par les manifestants et les capteurs de télépéage, occultés, de façon à les rendre inopérants, lors de chacune des vingt-deux manifestations évoquées au point n° 7. Eu égard à la double circonstance, d’une part que la circulation a été bloquée pour des durées, parfois intermittentes, oscillant entre un minimum de 0,25 heures, le 19 novembre 2018, à Yerville et le mardi 20 novembre 2018 à Saint-Romain-de-Colbosc, et un maximum de plus de 56,15 heures, le 18 novembre 2018, à Cottevrard, d’une part, et, d’autre part, que les manifestations à l’origine des dommages se sont déroulées sur une période de neuf mois, de novembre 2018 à juillet 2019, la perte de recettes dont il est demandé indemnisation doit être évaluée in concreto, sur la base du nombre de passages effectivement enregistré par les systèmes automatiques de comptage opérés par la société SAPN lors des vingt-deux manifestations, rapporté au tarif moyen du péage acquitté toutes classes de véhicules confondues durant les douze mois glissants, sur le tronçon considéré. Au demeurant, le nombre total de passages dont se prévaut la SAPN, qui s’élève à 12 863, n’apparaît pas sérieusement contestable, et n’est d’ailleurs pas utilement critiqué par le préfet de la Seine-Maritime. 
 
Il résulte à cet égard de l’instruction que 7 840 passages sans acquittement du péage ont été enregistrés par les systèmes automatisés de la SAPN lors des deux manifestations s’étant déroulées sur le site de Cottevrard, les 17 et 18 novembre 2018. Par suite, compte tenu du tarif moyen de 7,34 euros pratiqué sur ce tronçon, la perte de recettes pour ce poste s’élève à 57 545,60 euros. 
 
923 passages de véhicules sans paiement du péage ont été enregistrés au péage de Fécamp, lors des quatre journées de manifestations des 17, 25 et 27 novembre 2018 et durant celle du 8 décembre 2018. Par suite, compte tenu du tarif moyen de 4,23 euros pratiqué sur ce tronçon, la perte de recettes s’élève à 3 904,60 euros. 
 
1 604 passages de véhicules sans paiement du péage ont été enregistrés au péage de Bolbec, lors des cinq journées de manifestations des 19, 21, 24 25 et 28 novembre 2018. Par suite, compte tenu du tarif moyen de 3,30 euros pratiqué sur ce tronçon, la perte de recettes s’élève à 5 293,20 euros. 
 
514 passages de véhicules sans acquittement du péage ont été enregistrés au péage de Yerville, lors des trois journées de manifestations des 19 novembre, 24 novembre et 15 décembre 2018. Par suite, compte tenu du tarif moyen de 3,43 euros sur ce tronçon, la perte de recettes s’élève à 1 763,02 euros. 
 
1 701 passages de véhicules sans acquittement du péage ont été enregistrés au péage de Saint-Romain-de-Colbosc et à la barrière de péage d’Epretot lors des cinq journées de manifestations des 20 novembre, 1er décembre, 8 décembre et 15 décembre 2018 et du 20 juillet 2019. Par suite, compte tenu des tarifs de 4,63 euros, 7,25 euros et 7,36 euros (2019) pratiqués sur ces tronçons, la perte de recettes pour ce tronçon s’élève à 12 158,79 euros. 
 
Enfin, 209 passages de véhicules sans acquittement du péage ont été enregistrés au péage d’Yvetot lors des journées de manifestations des 20 novembre et 8 décembre 2018. Par suite, compte tenu du tarif moyen de 3,33 euros appliqué, la perte de recettes pour ce tronçon s’élève à 694,42 euros. 
 
Il résulte de ce qui a été exposé aux points n°10 à 15 que le préjudice tenant à la perte de recettes d’exploitation subie par la société SAPN s’élève à la somme totale de 81 359, 63 euros. 
 
 
S’agissant des dommages matériels : 
 
La société requérante établit avoir exposé une somme totale de 173,35 euros au titre des frais de réparation de ses équipements endommagés ou détruits lors des manifestations précitées, en l’espèce, un cône de signalisation et un panneau « sens interdit », dégradés lors de la manifestation du 25 novembre 2018 au péage de Bolbec. 
 
 
S’agissant des frais de personnel : 
 
Il résulte de l’instruction que la société SAPN a subi un surcoût d’exploitation durant la période du 17 novembre 2018 au 20 juillet 2019, lié, notamment, à la mobilisation de patrouilleurs et d’agents d’encadrement pour un montant total de 34 447,85 euros. Dans les circonstances de l’espèce, les opérations induites par les agissements des manifestants excédaient, par leur nature même, le cadre d’exploitation d’une concession d’autoroute, la formation d’attroupements ne figurant pas au nombre des évènements, y compris accidentels, devant normalement être pris en charge par le concessionnaire. En se bornant à faire valoir que la SAPN ne démontre pas que les moyens mobilisés en temps habituel, sur autoroute, ne permettaient pas de faire face aux événements, le préfet de la Seine-Maritime ne conteste pas utilement le principe même de ce préjudice, ni plus que le montant du surcoût avancé par la société requérante. Par suite, ce préjudice, qui doit être regardé comme établi dans son principe comme dans son montant donnera lieu au versement d’une indemnisation à hauteur de 34 447,85 euros. 
 
 
S’agissant des frais d’huissier : 
 
19 La société SAPN établit avoir exposé une somme totale de 2 213,68 euros correspondant aux honoraires de l’huissier requis pour constater, lors de dix des vingt-deux manifestations précitées, les dommages dont elle demande indemnisation. Le recours à un huissier de justice découlant directement de la survenue des attroupements sur l’autoroute exploitée par la société requérante et de la nécessité d’en établir la réalité, une indemnisation de 2 213,68 euros sera versée à la société SAPN au titre de ce poste de préjudice. 
 
20. Il résulte de tout ce qui précède que l’Etat doit être condamné à indemniser la société SAPN de ses préjudices à hauteur d’une somme totale de 118 194,51 euros HT. 
 
 
Sur les intérêts et la capitalisation : 
 
21. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’assortir les condamnations prononcées en faveur de la SAPN des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande indemnitaire préalable par le préfet de la Seine-Maritime, soit au 21 mars 2022 et de la capitalisation des intérêts à compter du 21 mars 2023 ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
22. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat, partie perdante, dans la présente instance, une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : L’Etat versera une somme de 118 194,51 euros HT à la société SAPN en indemnisation de ses préjudices. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 21 mars 2022. Les intérêts échus le 21 mars 2023, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. 
 
Article 2 : L’Etat versera une somme de 1 500 euros à la société SAPN au titre des frais liés à l’instance. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la Société des Autoroutes Paris-Normandie (SAPN) et au préfet de la Seine-Maritime. 
 
 
Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
Mme Gaillard, présidente, 
M. Bouvet, premier conseiller, 
M. Baude, premier conseiller, 
Assistés de M. Tostivint, greffier. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025. 
 
 
 
Le rapporteur, 
 
C. BOUVET 
  
La présidente, 
 
A. GAILLARD 
 
   
Le greffier, 
 
 
 
 
 
H. TOSTIVINT 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.