TA86 · 1ère chambre — 4 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par un jugement du 15 avril 2025, le tribunal administratif de Poitiers a sursis à statuer sur la requête de M. E... B... et de Mme A... B..., afin de transmettre au Conseil d’Etat, en application de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, le dossier de l’affaire et lui soumettre la question de la date à laquelle le juge de l’excès de pouvoir doit se placer pour apprécier la légalité du refus de dresser un procès-verbal d’infraction en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme ainsi que celle du sort à réserver, dans le cas où la légalité de cet acte s’apprécierait classiquement à la date de la décision en litige, aux conclusions d’injonction, relevant du plein contentieux.   
 
Par un avis n° 503737 du 2 octobre 2025, le Conseil d’Etat a statué sur cette demande d’avis.  
 
La commune de Champagne-Mouton a produit une pièce complémentaire le 21 octobre 2025. 
 
Par un mémoire enregistré le 28 octobre 2025, M. et Mme B... persistent dans leurs précédentes écritures et demandent en outre au tribunal d’enjoindre, en cas de carence du maire de Champagne-Mouton, au préfet de la Charente de faire dresser un procès-verbal d’infraction à l’encontre de la SARL et d’en transmettre une copie au procureur de la République près le tribunal judiciaire d’Angoulême dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai.  
  
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- l’avis rendu par le Conseil d’Etat le 2 octobre 2025, n° 503737 ; 
- le code de la construction et de l’habitation ;  
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Raveneau, 
- les conclusions de M. Pipart, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
La société à responsabilité limitée (SARL) Nadouya, dont M. D... C... est le gérant, exploite depuis 2022 un café-restaurant sous l’enseigne commerciale « Le Café de la Paix » situé au 1 place du 8 mai à Champagne-Mouton (Charente), sur la parcelle cadastrée section AB n° 543. M. et Mme B... possèdent une propriété datant du XVIIIème siècle s'étendant sur plusieurs hectares au centre du bourg, dit « logis de Chantegrolle », dont le parc jouxte l'arrière-cour du « Café de la Paix » par un muret empierré. Au cours du mois d’avril 2022, M. et Mme B... ont constaté que la SARL Nadouya avait entrepris la construction d’une terrasse surélevée couverte d’une pergola ainsi que d’un cabanon au fond de la parcelle cadastrée section AB n° 543. Le 23 août 2022, ils ont demandé au maire de Champagne-Mouton, agissant en qualité de représentant de l’Etat, de dresser un procès-verbal d’infraction à l’encontre de cette société pour avoir réalisé ces travaux sans autorisation d’urbanisme. Par la requête n° 2202740, M. et Mme B... demandent l’annulation de la décision par laquelle le maire de Champagne-Mouton a implicitement rejeté cette demande et qu’il soit enjoint à cette même autorité d’établir un tel document et de le transmettre au ministère public dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jours de retard. 
 
Entretemps, M. D... C... a présenté le 5 août 2022 une demande de permis de construire régularisant les travaux qu’avait entrepris sa société à savoir la construction d’une terrasse en bois sur plots de 70 m² couverte d’une pergola, destinée à accueillir 30 couverts avec création d’un petit abri en bois abritant un bar, le réaménagement intérieur du restaurant ainsi que le changement des menuiseries extérieures. Le maire de la commune de Champagne-Mouton lui a accordé le permis de construire sollicité le 3 novembre 2022. M. et Mme B... ont formé un recours gracieux à l’encontre de cet arrêté le 27 décembre suivant. Ce recours ayant été rejeté implicitement par la commune, M. et Mme B... ont demandé, par une requête n° 2301185, au tribunal l’annulation du permis de construire du 3 novembre 2022. Par un jugement n° 2202740-2301185 rendu le 15 avril 2025, le tribunal a rejeté cette requête.  
 
Sur le cadre juridique :  
 
Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. (…) Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 480-4 du même code : « Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 et L. 421-5-3 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. ». 
 
Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de faire dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées et d’en transmettre une copie au ministère public. Cette obligation, qui a notamment pour objet d’informer le ministère public auquel il appartient de décider de la poursuite de l’infraction, n’est pas susceptible de s’éteindre par l’effet de l’écoulement du temps. Si des travaux irrégulièrement exécutés peuvent être régularisés, notamment par la délivrance ultérieure d’une autorisation, un tel changement de circonstances ne fait pas disparaitre l’infraction et ne saurait priver d’objet l’action publique.  
 
Dans ces conditions, l’effet utile de l’annulation du refus du maire de faire dresser un procès-verbal d’infraction en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme et de procéder à la transmission d’une copie au ministère public impose que le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’une demande d’annulation de ce refus, en apprécie la légalité au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle cette décision de refus est intervenue, et non au regard de la situation de droit et de fait existant à la date de sa propre décision.  
 
Lorsque le juge administratif annule une telle décision de refus au motif qu’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 était caractérisée à la date de ce refus, il lui incombe en principe d’enjoindre au maire de faire dresser procès-verbal de cette infraction et d’en transmettre une copie au ministère public. Il en va cependant différemment lorsque l’action publique est prescrite à la date à laquelle le juge statue. 
 
Sur l’intervention de la commune de Champagne-Mouton :  
 
Aux termes de l’article L. 2132-1 du code général des collectivités territoriales : « Sous réserve des dispositions du 16° de l'article L. 2122-22, le conseil municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune ». Aux termes de l’article L. 2122-22 de ce code : « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal (...) ». Enfin, l’article L. 2132-2 du même code dispose : « Le maire, en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice ». 
 
Par une délibération du 25 mai 2020, le conseil municipal de Champagne-Mouton a délégué ses attributions à son maire, pour toute la durée de son mandat, dans certaines matières visées à l’article L. 2122-22 du code général des collectivités locales. L’article 1er de cette délibération précise ainsi que la délégation permet au maire « 16° d’intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées par elle, dans les cas définis par le conseil municipal. ». Toutefois, cette délégation ne définit pas les cas dans lesquels le maire pourra agir en justice et ne donne ainsi pas à celui-ci qualité pour agir en justice au nom de la commune et pour la représenter régulièrement dans la présente instance. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le maire de Champagne-Mouton aurait été habilité ponctuellement par une délibération de son conseil municipal pour représenter la commune dans la présente instance.  
 
Par suite, l’intervention de la commune de Champagne-Mouton n’est pas recevable.  
 
Sur l’exception de non-lieu à statuer opposée en défense :  
 
Il résulte des dispositions précitées du code de l’urbanisme que le maire est tenu de dresser un procès-verbal lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 du même code, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées, puis d’adresser copie du procès-verbal constatant une telle infraction sans délai au ministère public auquel il appartient de décider de la poursuite de l’infraction au titre de l’action publique. La régularisation des travaux concernés est sans incidence sur l’obligation qui s’impose au maire.  
 
Dans ces conditions, et alors même que, par l’arrêté susmentionné du 3 novembre 2022, le maire de Champagne-Mouton a accordé à M. C... un permis de construire régularisant les travaux litigieux, l’effet utile de l’annulation du refus du maire de Champagne-Mouton, agissant au nom de l’Etat, de dresser procès-verbal de l’infraction commise par la SARL Nadouya et d’en adresser copie au procureur de la République pour l’exercice de l’action publique impose que le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’une demande d’annulation de ce refus, en apprécie la légalité au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle cette décision de refus est intervenue, et non au regard de la situation de droit et de fait à la date de sa propre décision.  
 
Il s’ensuit que l’exception de non-lieu soulevée par le préfet de la Charente-Maritime ne peut être accueillie. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
Aux termes de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme : « Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. (…) ». Aux termes de l’article R.421-14 de ce code : « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : / (…) b) Dans les zones urbaines d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à quarante mètres carrés (…) ».  
 
Ainsi qu’il a été dit au point 1 du présent jugement, la SARL Nadouya a entrepris, au cours de l’année 2022, la construction d’une terrasse surélevée couverte d’une pergola ainsi que d’un cabanon au fond de la parcelle cadastré section AB n° 543 afin d’y développer son activité commerciale de café/restaurant. Ainsi que le font valoir les requérants, ces ouvrages, dont il est constant qu’ils ont été réalisés sans aucune autorisation d’urbanisme, constituent des travaux sur une construction existante qui ne sont pas dispensés de permis de construire au sens des dispositions du code de l’urbanisme citées au point précédent dès lors, notamment, que leur emprise est supérieure à 40 m². La circonstance que le maire, dont il est constant qu’il avait été averti par les époux B... le 25 avril 2022 d’un défaut de permis de construire relatif à la terrasse et au cabanon du Café de la paix, a adressé le 5 mai suivant à la SARL Nadouya une mise en demeure de cesser tous travaux et de régulariser la situation administrative et à défaut, de procéder à la déconstruction de ces ouvrages, de même que la délivrance d’un permis de construire de régularisation de ces travaux le 3 novembre 2022, avant même l’enregistrement de la requête, sont sans influence sur l’obligation qui lui incombait de constater l’irrégularité desdits travaux à la date à laquelle il a pris la décision attaquée.  
 
Il suit de là que le maire, ayant eu connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme, était tenu de procéder à l’établissement d’un procès-verbal d’infraction et que M. et Mme B... sont fondés à soutenir que le refus de dresser un tel procès-verbal est entaché d’une erreur de droit au regard des dispositions de l’article L. 480-1 de ce code. 
 
Par suite, la décision par laquelle le maire de Champagne-Mouton a implicitement rejeté la demande présentée le 23 août 2022 par les requérants, tendant à ce que cette autorité, agissant en qualité de représentant de l’Etat, dresse un procès-verbal d’infraction à l’encontre de la SARL Nadouya en application des dispositions précitées du code de l’urbanisme doit être annulée.  
 
Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :  
 
Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (…) prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution (…) ». L’article L. 911-3 du même code dispose que : « La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet ». 
 
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu d’enjoindre au maire de Champagne-Mouton, agissant au nom de l’Etat de faire dresser un procès-verbal des infractions constatées à la date de la décision attaquée indépendamment des régularisations intervenues ultérieurement et de le transmettre au procureur de la République près le tribunal judiciaire d’Angoulême dans un délai d’un mois à compter de la date de notification du présent jugement. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte. 
 
En revanche, le présent jugement n’impliquant pas nécessairement, en l’état, au préfet de la Charente de prendre une mesure d’exécution, les conclusions à fin d’injonction dirigées à son encontre doivent être rejetées.   
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 300 euros au titre des frais exposés par M. et Mme B... et non compris dans les dépens.  
 
 
 
D E C I D E: 
 
 
Article 1er : L’intervention de la commune de Champagne-Mouton n’est pas admise.  
 
Article 2 : La décision par laquelle le maire de Champagne-Mouton, agissant au nom de l’Etat, a implicitement rejeté la demande de M. et Mme B... du 23 août 2022 tendant à ce qu’il soit dressé procès-verbal d’infraction à l’encontre de la SARL Nadouya pour la réalisation de travaux de construction d’une terrasse couverte et d’un cabanon sans autorisation d’urbanisme sur la parcelle cadastrée section AB n° 543, est annulée. 
 
Article 3 : Il est enjoint au maire de Champagne-Mouton de faire dresser un procès-verbal des infractions constatées à la date de la décision attaquée indépendamment des régularisations intervenues ultérieurement et de le transmettre au procureur de la République près le tribunal judiciaire d’Angoulême dans un délai d’un mois à compter de la date de notification du présent jugement.  
 
Article 4 : L’Etat versera la somme de 1 300 euros à M. et Mme B... en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 
Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme E... et A... B..., à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commune de Champagne-Mouton. 
 
Copie en sera adressée à M. D... C..., à la société à responsabilité limitée Nadouya et au préfet de la Charente. 
 
Délibéré après l'audience du 18 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Dufour, président, 
M. Raveneau, conseiller,  
M. Waton, conseiller,  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2025. 
 
Le rapporteur, 
signé 
F. RAVENEAU 
 
Le président, 
signé 
J. DUFOUR  
 
La greffière, 
 
signe 
 
D. BRUNET 
 
La République mande et ordonne à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme, 
Pour le greffier en chef, 
La greffière, 
  
 
signé 
  
D. BRUNET