TA45 · 5ème chambre — 8 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 28 mars 2023, M. A... D..., représenté par Me Nuret, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté en date du 4 novembre 2022 par lequel le maire de la commune d'Orléans l’a affecté à un poste d’agent d’entretien au centre municipal et à l’hôtel Groslot, outre la décision du 23 janvier 2023 portant rejet de son recours gracieux ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune d'Orléans une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
sa requête est recevable puisque les atteintes notables à ses conditions de travail induisent une sanction déguisée ;  
la décision contestée est entachée d’une erreur de fait ; 
elle est également entachée d’une erreur de droit. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 8 septembre 2025, la commune d'Orléans, représentée par Me Beguin, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que : 
- la requête est irrecevable ; 
- le moyen soulevé par M. D... n’est pas fondé. 
 
Par une décision du 21 novembre 2022, le bureau d’aide juridictionnelle près du tribunal judiciaire d’Orléans a admis M. D... au bénéfice de l’aide juridictionnelle partielle (55%).  
 
Par ordonnance du 28 juillet 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 septembre 2025 à 12 heures.  
 
Par ordonnance du 8 septembre 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 octobre 2025 à 12 heures.  
 
Vu :  
l’ordonnance n° 2301582 du 2 mai 2023 par laquelle la juge des référés, saisie sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté la requête de M. D... tendant à la suspension de l’exécution de la décision du 4 novembre 2022 portant nouvelle affectation sur un poste d’agent d’entretien au centre municipal ;  
l’ordonnance n° 2301065 du 5 avril 2023 par laquelle le juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, a enjoint à M. A... D... de quitter son logement pour nécessité absolue de service ;  
les autres pièces du dossier. 
 
Vu :  
le décret n° 2006- du 22 décembre 2006 ;  
le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 ; 
le code général des collectivités territoriales ;  
le code général de la fonction publique ;  
le code général de la propriété des personnes publiques ;  
le code des relations entre le public et l'administration ; 
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme B..., 
- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public, 
- et les observations de Me Beguin, représentant la commune d'Orléans.  
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. D..., adjoint technique principal, exerçait pour la commune d’Orléans (45000) les fonctions de gardien au sein du gymnase « Georges Landré » pour l’exercice desquelles un logement pour nécessité absolue de service (NAS) lui avait été attribué par arrêté du 9 octobre 2000. Il a été placé en congé longue ordinaire (CMO) du 20 novembre 2017 au 19 novembre 2018 puis en disponibilité d’office pour raison de santé le 20 novembre 2018. Par délibération du 9 décembre 2021, le conseil municipal a décidé, dans le cadre de la mise en œuvre du projet de service de la direction des sports et loisirs, de réorganiser l’entretien et la gestion des équipements sportifs, cette réorganisation comprenant la suppression du logement pour nécessité de service du gymnase « Georges Landré ». M. D... a été informé par lettre recommandée avec accusé de réception du 18 mai 2022 de la nécessité de quitter son logement dans un délai de trois mois. Cette demande a été réitérée dans une lettre du 19 juillet 2022. Par une ordonnance du 5 avril 2023, le juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, a enjoint à M. D... de quitter son logement de fonction sous un mois. Après un avis défavorable du 4 janvier 2022 de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) s’agissant de son admission à la retraite, le comité médical départemental (CMD) a estimé dans son avis du 6 septembre 2022 que M. D... était apte à la reprise de ses fonctions à compter du 1er octobre 2022. Un poste d’agent volant au sein du secteur sud du service des sports lui a été proposé, auquel M. D... n’a pas souhaité donner suite, faute de détenir un permis de conduire. Il a alors été affecté à partir du 4 novembre 2022 par décision de ce même jour sur le poste d’agent d’entretien au centre municipal et à l’hôtel Groslot du 8 novembre au 2 décembre 2022 et placé à temps partiel thérapeutique. Par recours gracieux du 12 novembre 2022, reçu le 23 novembre suivant, M. D... a demandé au maire de retirer la décision d’affectation du 4 novembre 2022, auquel il n’a pas été fait droit par une décision expresse du 23 janvier 2023. Par la présente requête, M. D... demande au tribunal l’annulation des décisions du 4 novembre 2022 et 23 janvier 2023. 
 
Sur le cadre juridique applicable :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article 3 du décret du 22 décembre 2006 portant statut particulier des adjoints techniques territoriaux : « Les adjoints techniques territoriaux sont chargés de tâches techniques d'exécution. / Ils exercent leurs fonctions dans les domaines du bâtiment, des travaux publics, de la voirie et des réseaux divers, des espaces naturels et des espaces verts, de la mécanique et de l'électromécanique, de la restauration, de l'environnement et de l'hygiène, de la logistique et de la sécurité, de la communication et du spectacle, de l'artisanat d'art. / Ils peuvent également exercer un emploi : / 1° D'égoutier, chargé de maintenir les égouts, visitables ou non, dans un état permettant l'écoulement des eaux usées ; / 2° D'éboueur ou d'agent du service de nettoiement chargé de la gestion et du traitement des ordures ménagères ; / 3° De fossoyeur ou de porteur chargé de procéder aux travaux nécessités par les opérations mortuaires ; / 4° D'agent de désinfection chargé de participer aux mesures de prophylaxie des maladies contagieuses, notamment par la désinfection des locaux et la recherche des causes de la contamination. / Ils peuvent également assurer la conduite de véhicules, dès lors qu'ils sont titulaires du permis de conduire approprié en état de validité. Ils ne peuvent toutefois se voir confier de telles missions qu'après avoir subi avec succès les épreuves d'un examen psychotechnique, ainsi que des examens médicaux appropriés. Un arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales fixe les conditions dans lesquelles ont lieu ces examens. / Ils peuvent également exercer des fonctions de gardiennage, de surveillance ou d'entretien dans les immeubles à usage d'habitation relevant des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ainsi que des abords et dépendances de ces immeubles. Leurs missions comportent aussi l'exécution de tâches administratives, pour le compte du bailleur, auprès des occupants des immeubles et des entreprises extérieures. A ce titre, ils peuvent être nommés régisseurs de recettes ou régisseurs d'avance et de recettes. Ils concourent au maintien de la qualité du service public dans les ensembles d'habitat urbain par des activités d'accueil, d'information et de médiation au bénéfice des occupants et des usagers. / Ils peuvent également exercer leurs fonctions dans les laboratoires d'analyses médicales, chimiques ou bactériologiques. / Lorsqu'ils sont titulaires d'un grade d'avancement, les adjoints techniques territoriaux peuvent assurer la conduite de poids lourds et de véhicules de transport en commun. » 
 
En deuxième lieu, les mesures prises à l’égard d’agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief constituent de simples mesures d’ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu’ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu’ils tiennent de leur statut ou de leur contrat ou à l’exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n’emportent de perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles mesures, à moins qu’elles ne traduisent une discrimination ou une sanction, est irrecevable. 
 
En troisième lieu, une mutation d’office revêt le caractère d’une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l’agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l’intention poursuivie par l’administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent. La mutation dans l’intérêt du service revêt le caractère d’une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l’agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l’intention poursuivie par l’administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent. 
 
En quatrième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 411-5 du code général de la fonction publique : « Le grade est distinct de l'emploi. Le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l'un des emplois qui lui correspondent ».  
 
Si l’administration est tenue par l’obligation de placer l’agent titulaire dans une position statutaire et de donner à cet agent, dans un délai raisonnable, une affectation correspondant à son grade, le grade détenu par un fonctionnaire ne lui donne pas un droit à occuper un emploi déterminé. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
En ce qui concerne la décision du 23 janvier 2023 portant rejet de son recours gracieux :  
 
Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Par suite, les conclusions à fin d’annulation de la décision du 23 janvier 2023 doivent être regardées comme dirigées contre la décision du 4 novembre 2022. 
 
En ce qui concerne la décision du 4 novembre 2022 portant nouvelle affectation :  
 
S’agissant de la recevabilité de la requête : 
 
 La commune d'Orléans soutient que la décision du 4 novembre 2022 modifiant l’affectation de M. D... constitue une mesure d’ordre intérieur insusceptible de recours dès lors qu’elle n’induit aucune perte de rémunération et de responsabilités, qu’elle ne traduit pas une discrimination ni une sanction déguisée.  
 
Tout d’abord, si M. D... exerçait des fonctions de gardien de gymnase permanent, ses nouvelles fonctions d’agent d’entretien du centre municipal et de l’hôtel Groslot répondent à celles pouvant être confiées à un agent de son grade au regard des dispositions citées au point 2 et ne nécessitaient pas l’attribution d’un logement pour nécessité absolue de service au regard de la délibération du 9 décembre 2021. Par ailleurs, la perte d’un logement pour nécessité absolue de service lorsque les fonctions ayant nécessité cette attribution ne sont plus exercées par l’agent ne peut être qualifiée de la perte d’un droit ou d’un avantage. Dans ces conditions, M. D... ne justifie d’aucune atteinte à ses droits et prérogatives qu’il tient de son statut ou à l’exercice de ses droits et libertés fondamentaux, ni d’une perte de responsabilités.  
 
Si M. D... soutient, ensuite, être menacé d’une perte de rémunération, cette situation n’est motivée que par ses retards le matin lors de sa prise de fonctions. Il ne justifie pas par suite d’une perte de rémunération par cette seule circonstance invoquée.  
 
Si M. D... soutient, enfin, que cette décision constituerait une sanction déguisée dès lors qu’il « est baladé comme un fétu de paille d’affectation en affectation » et apprend la veille pour le lendemain, souvent en dehors de ses heures de travail, des lieux où sa hiérarchie souhaite qu’il intervienne, il ne produit pour cela qu’un courriel du 12 janvier 2023 à 18h17 de Mme C..., directrice des ressources humaines, lui demandant de se rendre le lendemain à 7 heures au centre de loisirs des Sapins. Si cette demande peut être qualifiée de tardive et mettant M. D... en difficulté, elle ne saurait pour autant ni traduire ni manifester à elle seule l’intention de la commune d'Orléans de le sanctionner par cette nouvelle affectation en qualité d’agent, tout comme la circonstance qu’il ait demandé son admission à la retraite et qu’il n’a pas être donnée suite après l’avis du 4 janvier 2022 de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Par suite, la mesure contestée, laquelle est au surplus prise dans l’intérêt du service, ne revêt pas le caractère d’une sanction disciplinaire déguisée. 
 
Dans ces conditions, la décision contestée par M. D... est une mesure d’ordre intérieur qui ne peut être utilement contestée devant le juge de l’excès de pouvoir. Il y a lieu de faire droit à la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune d'Orléans.  
 
S’agissant au surplus des moyens invoqués : 
 
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la mesure de mutation en litige est intervenue dans le cadre de la mise en place d’une nouvelle organisation du pôle des équipements sportifs de la direction des sports et des loisirs suite à un audit financier, la création de brigades « volantes » ayant conduit à modifier la liste des postes bénéficiant d’un logement pour nécessité absolue de service par une délibération du 9 décembre 2021, laquelle n’a ni été contestée par voie d’action ni par la voie de l’exception d’illégalité dans la présente requête, et à la suite d’un avis favorable émis par le comité technique paritaire (CTP). Cette nouvelle organisation ayant entrainé la suppression du poste de gardien permanent du gymnase, son remplacement par un système de gardiennage assuré par des brigades « volantes » et, par conséquent, le retrait de ces fonctions de celles nécessitant un logement pour nécessité absolue de service, la décision portant mutation d’office aux fonctions d’agent d’entretien du centre municipal et de l’hôtel Groslot de M. D... doit être regardée comme justifiée par l’intérêt du service. 
 
En second lieu, M. D... soutient que la décision du 4 novembre 2022 serait entachée d’une erreur de fait dès lors que le conseil médical départemental (CMD) s’est prononcé dans sa séance du 6 septembre 2022 favorablement pour sa réintégration à compter du 1er octobre 2022 dans ses fonctions de gardien de gymnase. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les fonctions qu’il exerçait initialement en qualité de gardien permanent du gymnase « Georges Landré » ont été supprimées par une délibération du 9 décembre 2021, laquelle n’a pas été contestée, de telle sorte que M. D... ne saurait prétendre à être réintégré sur ces dernières. Aussi, et alors que les fonctionnaires sont titulaires de leur grade et non de leur emploi, il résulte des dispositions citées au point 2 que les nouvelles fonctions d’agent d’entretien exercées par M. D... correspondent à son grade. La circonstance qu’il aurait préféré exercer les fonctions de « gardien volant » est sans incidence sur la légalité de la décision du 4 novembre 2022. Par suite, les moyens tirés de l’erreur de droit comme de l’erreur de fait doivent être écartés.  
 
Il résulte de ce qui précède que M. D... n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision du 4 novembre 2022.  
 
Sur les frais d’instance : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Orléans, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. D... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. D... la somme que demande la commune d'Orléans au titre de ces mêmes dispositions. 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions de la commune d'Orléans présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A... D... et à la commune d'Orléans. 
 
Délibéré après l'audience du 1er avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Samuel Deliancourt, président, 
M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller, 
Mme Aurore Bardet, conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2026. 
 
La rapporteure, 
Aurore B... 
Le président, 
Samuel DELIANCOURT 
 
 
La greffière, 
 
 
 
Aurore MARTIN 
 
La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.