TA13 · 8ème chambre — 16 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 17 août 2022, 6 juillet 2023 et 18 octobre 2023, M. B C, représenté par Me Leturcq, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre exécutoire émis le 8 juin 2022 par la régie des transports métropolitains (RTM) à son encontre pour un montant de 215 409,92 euros en régularisation d'une indemnité de licenciement considérée comme indue par l'administration ; 
 2°) d'annuler la décision du 14 juin 2022 par laquelle la RTM l'a informé de l'émission à son encontre de ce titre exécutoire ; 
 3°) de prononcer la décharge du paiement de la somme réclamée ; 
 4°) de mettre à la charge de la RTM la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le titre exécutoire attaqué ne comporte aucune signature ; 
 - la décision du 14 juin 2022 est dépourvue de motivation en droit et est insuffisamment motivée en fait ; 
 - les mentions du titre exécutoire sont imprécises et insuffisantes dès lors que ne sont identifiées ni les bases de liquidation de la créance, ni la base légale ou règlementaire permettant de déterminer le fait générateur de la créance ; 
 - aucune des décisions contestées n'a été précédée d'une procédure contradictoire ; 
 - les décisions en litige sont entachées d'une erreur de droit pour être intervenues en méconnaissance de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que, la décision lui octroyant une indemnité de licenciement étant créatrice de droits, son retrait ne pouvait intervenir que dans un délai de 4 mois ; en effet, une indemnité de licenciement n'est pas un élément de rémunération soumis à l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, la limite d'âge n'est pas susceptible de fonder juridiquement les décisions contestées, et le règlement intérieur de la RTM ne prévoit pas d'incompatibilité d'exercice du mandat de directeur général en raison d'un dépassement de la limite d'âge ;  
 - l'article 43 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 prévoit une indemnité de licenciement pour l'agent recruté pour une durée indéterminée ; 
 - le principe de sécurité juridique ne permet pas de remettre en cause, plus de 14 ans après la conclusion de son contrat, l'existence de droits acquis par l'effet de celui-ci concernant les modalités de fin de contrat ; 
 - à la date du titre exécutoire, il n'existait aucun fait générateur de la créance dans la mesure où la décision de retrait est postérieure à celui-ci. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 novembre 2022, 8 décembre 2022, 13 septembre 2023, et 3 avril et 26 mai 2025, la RTM, représentée par Me Bainvel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de M. C en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par M. C n'est fondé. 
 Par un courrier du 7 janvier 2025, les parties ont été informées de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation du courrier du 14 juin 2022 en ce qu'elles sont dirigées contre un acte purement informatif qui ne revêt pas le caractère d'une décision. 
 Par un courrier du 2 juin 2025, les parties ont été informées de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que :  
 - ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat dans sa décision de Section du 31 décembre 2008, Cavallo, n° 283256, le contrat de recrutement d'un agent contractuel de droit public crée des droits au profit de celui-ci, sauf s'il présente un caractère fictif ou frauduleux ; 
 - la clause du contrat de recrutement de M. C prévoyant le versement d'une indemnité de licenciement en cas de révocation, dès lors que ce contrat s'est poursuivi au-delà de la survenance de la limite d'âge de l'intéressé alors que celle-ci, telle qu'elle est déterminée par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur, entraîne de plein droit la rupture du lien de l'agent avec le service, présente un caractère fictif ; 
 - en conséquence, cette clause n'a pas créé de droits au profit de celui-ci, et la décision d'octroi d'une indemnité de licenciement est entachée d'un vice tel que, nulle et non avenue, elle n'a pas plus fait naître de droits au profit de l'intéressé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code des transports ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 ; 
 - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Forest, 
 - les conclusions de M. Garron, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Leturcq, représentant M. C, et celles de Me Pastor, représentant la RTM. 
 Une note en délibéré présentée pour M. C a été enregistrée le 5 juillet 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C a été recruté en qualité de directeur général de la RTM, établissement public industriel et commercial rattaché à la métropole Aix-Marseille-Provence, à compter du 1er décembre 2008, à l'âge de 64 ans, par un contrat de travail à durée indéterminée. Il a été révoqué par le conseil d'administration, le 8 juillet 2020, à l'âge de 76 ans et a bénéficié à cette occasion, en vertu de l'une des clauses de son contrat, d'une indemnité de licenciement d'un montant de 215 409,92 euros nets par décision du 9 juillet 2020. A la suite d'un contrôle de la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur, la RTM a émis, le 8 juin 2022, à l'encontre du requérant un titre exécutoire pour un montant de 215 409,92 euros. Cette décision a été notifiée au requérant le 20 juin 2022 et était accompagnée d'un courrier du 14 juin 2022 informant celui-ci de l'émission de ce titre exécutoire. M. C demande au tribunal l'annulation de ce titre et de la " décision " du 14 juin 2022 ainsi qu'à être déchargé de la somme ainsi mise à sa charge. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation et de décharge : 
 En ce qui concerne la recevabilité des conclusions à fin d'annulation dirigées contre le courrier du 14 juin 2022 : 
 2. Le courrier du 14 juin 2022, dont l'objet s'intitule " titre de recette ", se borne à informer M. C de l'établissement à son encontre du titre exécutoire du 8 juin 2022. Les conclusions dirigées contre ce courrier, qui ne constitue pas une décision faisant grief, sont, par suite, irrecevables. 
 3. Toutefois, afin de leur donner une portée utile, ces conclusions doivent être regardées comme dirigées contre la décision de retrait de la décision ayant accordé à M. C une indemnité de licenciement, décision de retrait qui est révélée par le titre exécutoire attaqué du 8 juin 2022. 
 En ce qui concerne les moyens communs à la décision révélée par le titre exécutoire et à celui-ci : 
 4. En premier lieu, et d'une part, le contrat de recrutement d'un agent contractuel de droit public crée des droits au profit de celui-ci, sauf s'il présente un caractère fictif ou frauduleux. 
 5. D'autre part, la survenance de la limite d'âge des agents publics, telle qu'elle est déterminée par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur, entraîne de plein droit la rupture du lien de ces agents avec le service. Les décisions administratives individuelles prises en méconnaissance de la situation née de la rupture de ce lien sont entachées d'un vice tel qu'elles doivent être regardées comme nulles et non avenues et ne sauraient, en conséquence, faire naître aucun droit au profit des intéressés. 
 6. Aux termes de l'article 7 de la loi du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public, dans sa version applicable au litige : " En l'absence de dispositions particulières prévues par les textes législatifs ou réglementaires régissant l'établissement, la limite d'âge des présidents de conseil d'administration, directeurs généraux et directeurs des établissements publics de l'Etat est fixée à soixante-cinq ans () ". Aux termes de l'article 7-1 de la même loi, dans sa version applicable au litige : "  Par dérogation à l'article 1er, les fonctionnaires ou contractuels de droit public exerçant, par voie de recrutement direct, les fonctions énumérées aux deuxième et troisième alinéas de l'article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale qui ont atteint la limite d'âge peuvent demander à être maintenus en activité jusqu'au renouvellement de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou de l'organe délibérant de l'établissement public qui les emploie si ce renouvellement intervient dans les dix-huit mois suivant le jour où ils ont atteint la limite d'âge () ". 
 7. M. C soutient qu'en application de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, la RTM ne disposait que d'un délai de 4 mois pour retirer la décision du 9 juillet 2020, créatrice de droits à son profit pour lui avoir octroyé une indemnité de licenciement, et que les décisions attaquées sont ainsi entachées d'une erreur de droit.  
 8. Si le requérant conteste avoir atteint la limite d'âge de placement à la retraite durant son contrat, et soutient que sa situation à cet égard ne relève pas des règles générales mais de l'article R. 1221-5 du code des transports, dont les dispositions renvoient au règlement intérieur de la régie pour déterminer les modalités juridiques et financières du fonctionnement de celle-ci, et que ce règlement intérieur ne lui impose aucune limite d'âge, il ressort des pièces du dossier que ce règlement intérieur, qui se borne à indiquer que le directeur général de la régie doit être révoqué par le conseil d'administration, ne comporte aucune disposition qui instituerait une limite d'âge dérogatoire au bénéfice de son directeur général. Par suite, M. C qui a été engagé, ainsi qu'il a été exposé au point 1, pour exercer les fonctions de directeur général d'un établissement public industriel et commercial rattaché à une collectivité territoriale, doit se voir appliquer la limite d'âge fixée aux directeurs généraux des établissements publics de l'Etat et qui était de 65 ans, en application des dispositions citées au point 6, lorsqu'il a atteint cet âge le 16 août 2009. Il est, en outre, constant qu'il n'a pas sollicité son maintien en activité dans les conditions prévues par l'article 7-1 de la loi du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public précité. 
 9. Or, il ressort des pièces du dossier que son contrat de travail s'est poursuivi, en dehors de tout cadre légal, au-delà du 16 août 2009, date de la survenance de la limite d'âge le concernant, alors que celle-ci, telle qu'elle est déterminée par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur, entraînait de plein droit la rupture du lien avec le service. Par suite, la clause de son contrat prévoyant le versement d'une indemnité de licenciement en cas de révocation présente, au-delà du 16 août 2009, un caractère fictif, et n'a pu de ce fait créer de droits à son profit à compter de cette même date. La décision d'octroi d'une indemnité de licenciement du 9 juillet 2020, elle-même intervenue également au-delà de la limite d'âge, est entachée, par suite, d'un vice tel que, nulle et non avenue, elle n'a pas plus fait naître de droits au profit de l'intéressé. Dans ces conditions, son retrait pouvait intervenir sans condition de délai.  
 10. En deuxième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 4 à 9, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique qui entacherait tant la décision de retrait de la décision octroyant au requérant une indemnité de licenciement que le titre exécutoire contesté doit être écarté comme inopérant. 
 11. En troisième lieu, aux termes de l'article 43 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, dans sa version alors en vigueur : " En cas de licenciement n'intervenant pas à titre de sanction disciplinaire, une indemnité de licenciement est versée à l'agent recruté pour une durée indéterminée ou à l'agent recruté pour une durée déterminée et licencié avant le terme de son contrat () ". 
 12. Dès lors que la rupture entre M. C et le service est intervenue de plein droit à la date du 16 août 2009, et non pour cause de licenciement, le moyen tiré de ce que l'indemnité de licenciement versée à M. C trouverait son fondement légal dans les dispositions de l'article 43 du décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, citées au point précédent, doit également être écarté comme inopérant. 
 13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Et aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ". Il résulte de ces dispositions que tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 
 14. S'agissant de la décision de retrait de la décision octroyant une indemnité de licenciement à M. C, celui-ci ne peut utilement se prévaloir des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration dès lors que la décision litigieuse, qui ne retire pas une décision créatrice de droits, ne relève pas des catégories de décisions devant faire l'objet d'une motivation.  
 15. S'agissant du titre exécutoire, ce titre, qui précise, comme motif du recouvrement, " régularisation indemnité de licenciement ", ainsi que la somme dont le recouvrement est poursuivi, laquelle correspond à l'indemnité accordée, nette de charges, et qui est accompagné d'un courrier qui rappelle le contrôle réalisé par la chambre régionale des comptes, l'irrégularité de l'indemnité de révocation versée en raison de la survenance de l'âge limite le concernant alors qu'il est agent contractuel de droit public et le montant brut de l'indemnité qui lui avait été allouée à l'occasion de son licenciement, est suffisamment motivé au regard des prescriptions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 précité.  
 16. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". 
 17. La décision qui retire un acte inexistant et le titre exécutoire pris en conséquence n'entrent dans aucune des catégories de décisions devant être motivées en vertu de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ainsi que cela a été exposé précédemment. Le requérant ne peut en outre pas plus utilement soutenir que ces décisions ont été prises en considération de la personne dès lors que celles-ci, en procédant au retrait d'une décision inexistante et en réclamant la créance subséquente, n'affectent aucun droit ou aucune situation acquise. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire dont seraient entachés tant la décision de retrait de la décision octroyant une indemnité de licenciement au requérant, lequel n'a, en tout état de cause, été privé d'aucune garantie, que le titre exécutoire, doit être écarté comme inopérant. 
 En ce qui concerne les moyens spécifiques au titre exécutoire contesté : 
 18. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel () mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation () ". Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. 
 19. La RTM a produit le bordereau de titre de recettes, qui est signé par M. A D, directeur général. Le moyen tiré du défaut de signature du titre exécutoire doit ainsi être écarté comme manquant en fait. 
 20. En second lieu, si M. C soutient qu'à la date du titre exécutoire, il n'existait aucun fait générateur de la créance dans la mesure où la décision de retrait est postérieure à celui-ci, le courrier du 14 juin 2022 était, ainsi que cela a été exposé au point 2, purement informatif. La décision de retrait de l'acte inexistant qui a été révélée, ainsi qu'il a été exposé au point 3, par le titre de perception a été nécessairement prise au plus tard le jour de l'émission du titre, soit le 8 juin 2022. Par suite, le moyen tiré de ce que le titre en litige ne reposerait pas sur un fait générateur existant à la date de son émission doit être écarté. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation et de décharge présentées par M. C doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la RTM, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. C demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. C la somme de 1 000 euros à verser à la RTM au titre des mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : M. C versera à la RTM la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la régie des transports métropolitains. 
 Délibéré après l'audience du 2 juillet 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jorda-Lecroq, présidente, 
 Mme Gaspard-Truc, première conseillère, 
 Mme Forest, première conseillère, 
 Assistées par Mme Faure, greffière. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juillet 2025. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 H. Forest 
 La présidente, 
             Signé 
 K. Jorda-Lecroq 
 La greffière, 
                                            Signé 
                                             N. Faure 
 La République mande et ordonne au Préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière.