TA38 · 4ème Chambre — 5 février 2026

Vu la procédure suivante : 
Par une requête enregistrée le 6 janvier 2023 et des mémoires enregistrés le 14 mars 2023, le 17 mars 2023 et le 16 novembre 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Hivory, représentée par Me Bon-Julien, demande au tribunal :  
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 28 juillet 2022 par lequel le maire de Bourg-lès-Valence a formé opposition à la déclaration préalable qu’elle a présentée en vue de l’installation d’une antenne de téléphonie mobile, ensemble le refus opposé à son recours gracieux ; 
2°) d’enjoindre au maire de Bourg-lès-Valence de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans le délai de 15 jours courant à compter de la date de notification du jugement ; 
3°) de mettre à la charge de la commune de Bourg-lès-Valence la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
Elle soutient que : 
- sa requête n’est pas tardive ; 
- ses conclusions à fin d’annulation pour excès de pouvoir conservent un objet ; 
- la décision en litige a été signée par une autorité incompétente ; 
- son projet ne porte pas atteinte à l’intérêt du paysage urbain et, partant, ne méconnaît pas les dispositions contenues dans la section 2 du chapitre 2 du titre III du règlement écrit du plan local d’urbanisme (PLU) applicable aux zones urbaines (U) à vocation mixte et résidentielle non plus que l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ; 
 
- son projet ne méconnaît pas les règles de hauteur fixées par le cinquième paragraphe de la section 1 du chapitre 2 du règlement écrit du PLU ; 
- la demande de substitution de motifs présentée par la commune n’est pas fondée dans la mesure où cette dernière ne produit aucun élément démontrant que son projet porte atteinte à la santé publique, les mentions figurant dans le formulaire cerfa qu’elle a déposé à l’appui de sa demande sont cohérentes, l’incomplétude de son dossier de demande ne peut lui être opposée et la commune ne peut utilement invoquer la méconnaissance du B du II de l’article L. 34-9-1 du code des postes et communications électroniques.  
 
La commune de Bourg-lès-Valence, représentée par Me Brand, a présenté deux mémoires, enregistrés le 28 février 2023 et le 9 novembre 2023, par lesquels elle conclut au rejet de la requête et demande une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- la requête présentée par la société Hivory est irrecevable car tardive ; 
- ses conclusions à fin d’annulation pour excès de pouvoir ont perdu leur objet en cours d’instance ; 
- subsidiairement, les moyens invoqués par la société Hivory ne sont pas fondés ; 
- la décision en litige aurait pu être légalement fondée sur la méconnaissance, par le projet de la société Hivory, des articles R. 111-2, R. 441-9, R. 423-1, R. 431-8, R. 431-14 et R. 431-36 du code de l’urbanisme et de l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code des postes et des communications électroniques ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Permingeat, premier conseiller ; 
- les conclusions de Mme Coutarel, rapporteur public ; 
- et les observations de Me Brand, représentant la commune de Bourg-lès-Valence. 
 
1. Le 15 juin 2022, la société Hivory a déposé une déclaration préalable en vue de l’installation d’une antenne de téléphonie mobile sur le toit d’un immeuble construit sur une parcelle cadastrée section OB n°2965 à Bourg-lès-Valence (Drôme). Dans la présente instance, elle demande l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 28 juillet 2022 par lequel le maire s’est opposé à cette déclaration, ensemble le refus opposé à son recours gracieux.  
 
 
 
 
Sur l’exception de non-lieu à statuer opposée en défense : 
 
2. Par arrêté du 7 juin 2023, le maire de Bourg-lès-Valence a retiré la décision de non-opposition à déclaration préalable obtenue tacitement par la société Hivory le 3 avril 2023 et portant sur le même projet. Par suite, la commune n’est pas fondée à se prévaloir de l’existence de cette décision de non-opposition pour soutenir que les conclusions à fin d’annulation pour excès de pouvoir présentées par la société Hivory contre l’arrêté du 28 juillet 2022 ont perdu leur objet. L’exception de non-lieu à statuer opposée en défense doit donc être écartée. 
 
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 
3. D’une part, aux termes de l’article L. 411-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai ». Si le délai dans lequel un demandeur doit introduire un recours contentieux peut être prorogé par un recours administratif formé dans ce délai par une personne qu'il mandate à cet effet, c'est à la condition que ce mandat soit exprès. Rien ne s'oppose, en principe, sauf texte spécial en disposant autrement, à ce qu'un tel mandat ne soit pas écrit. Dans le cas où le mandat serait seulement verbal, si son existence ne peut être présumée à raison des seuls termes du recours administratif, il appartient au juge administratif d'apprécier, au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, si le recours administratif peut être regardé comme ayant été présenté par une personne qui avait qualité pour ce faire au nom du demandeur. 
 
4. D’autre part, aux termes de l’article R. 421-5 du code de justice administrative : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». 
 
5. En l’espèce, la commune de Bourg-lès-Valence a été rendue destinataire, le 24 août 2022, d’un courrier émanant d’une société dénommée Géon. En premier lieu, si cette correspondance ne mentionne pas expressément, dans son paragraphe conclusif, qu’est sollicité le retrait de l’arrêté du 28 juillet 2022, son objet, qui figure en en-tête de ce document, est libellé de la sorte : « recours gracieux tendant au retrait de l’arrêté d’opposition ». Par ailleurs, la teneur de la demande contenue dans ce courrier ressort de l’argumentation qui y est développée et qui tend à prouver l’illégalité de cet acte. Par suite, cette correspondance doit être regardée comme un recours gracieux. En second lieu, le mandat que la société Hivory indique avoir donné à la société Géon et produit dans l’instance ne s’étend pas à la contestation, par voie de recours gracieux, des éventuels refus opposés à ses demandes d’autorisation d’urbanisme. Toutefois, l’intéressée produit une copie des échanges électroniques qu’elle a eus avec la société Geon au cours des mois d’août 2022, après réception de l’arrêté d’opposition en litige, desquels il ressort qu’elle a entendu donner mandat à cette société afin que cette dernière forme, en son nom, un recours gracieux contre l’arrêté du 28 juillet 2022. Le recours préalable ainsi présenté par la société Geon au nom de la société Hivory ayant été exercé dans le délai de recours contentieux, il a, par application des dispositions citées au point 3, prorogé le délai de recours contentieux jusqu’à la naissance, deux mois plus tard, d’un refus implicite du maire de Bourg-lès-Valence. En l’absence de mention des délais et voies de recours, le délai de recours contentieux contre ce refus n’a pas couru. Il en résulte que la requête de la société Hivory, enregistrée le 6 janvier 2023, n’est pas tardive. La fin de non-recevoir opposée en défense doit donc être écartée. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation pour excès de pouvoir : 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’illégalité des motifs contenus dans l’arrêté du 28 juillet 2022 : 
  
6. En premier lieu et d’une part, aux termes de la section 1 du chapitre 1 du titre III du règlement écrit du PLU applicable aux zones U à vocation mixte et résidentielle dont les zone Ub et relative à l’interdiction et limitation de certains usages et affectations des sols, constructions et activités, destinations et sous-destinations : « Les antennes de radiotéléphonie sont autorisées sous réserve qu’elles s’intègrent au paysage (…) ». Aux termes de la section 2 du chapitre 2 du même titre relative à la qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère : « (…) Conformément au code de l’urbanisme, le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. (…) ». D’autre part, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ». 
 
7. En l’espèce, les six antennes en litige doivent être installées sur le toit d’un immeuble collectif de type R+2 situé au milieu d’un ensemble de quatre immeubles de même type, dans un quartier ne présentant pas d’unité architecturale ni d’intérêt paysager particulier. Cet immeuble est par ailleurs implanté en retrait par rapport à la voie publique qui le dessert, la rue des Bruyères. Enfin, il ressort notamment du document graphique figurant dans le dossier de demande que les antennes doivent être dissimulées dans trois fausses cheminées crépies ou peintes dans les mêmes tons que la façade de l’immeuble qui les supporte et que seulement l’une de ces cheminées sera visible depuis la rue. Dans ces conditions, leur impact visuel sera limité. Par suite, en formant opposition à la déclaration préalable déposée par la société Hivory au motif que son projet était de nature à porter atteinte à l’intérêt du paysage urbain, le maire de Bourg-lès-Valence a entaché l’arrêté en litige d’erreur d’appréciation.  
 
8. En deuxième lieu, aux termes du cinquième paragraphe de la section 1 du chapitre 2 du règlement écrit du PLU applicable aux zones U à vocation mixte et résidentielle dont les zone Ub et relatif à la hauteur maximale des constructions : « (…) / Pour les constructions de la destination équipements d’intérêt collectif et services publics, la hauteur maximale autorisée est de 15 mètres / (…) ». Aux termes du sous-titre II des dispositions générales du règlement écrit du PLU relatif aux définitions de base et modalités d’application de certaines règles : « Destinations et sous-destination / les destinations de constructions sont : (…) / 4. Equipements d’intérêt collectif et services publics ; / (…) / Ces destinations de constructions comprennent les sous-destinations suivantes : « (…) / 4. Pour la destination « équipements d’intérêt collectif et services publics » / (…) / La sous-destination « locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés » (…) comprend notamment (…) les constructions techniques conçues spécialement pour le fonctionnement de réseaux (…) ».  
 
9. Il résulte des dispositions citées au point 8 que, pour leur application, les antennes de téléphonie mobile, qui correspondent à des constructions techniques conçues spécialement pour le fonctionnement de réseaux, doivent être regardées comme des « équipements d’intérêt collectif et services publics ». Il en résulte qu’en zone Ub, leur hauteur maximale est fixée à 15 mètres. En l’espèce, les antennes en litige portent à 12.9 mètres la hauteur du bâtiment sur lequel elles seront implantées. Il en résulte que le maire de Bourg-lès-Valence ne pouvait légalement s’opposer à la déclaration préalable déposée par la société Hivory au motif que son projet dépassait la hauteur maximale des constructions autorisée en zone Ub.  
 
10. En troisième lieu, l’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.  
 
11. Toutefois et d’une part, la protection des populations contre les effets des ondes électromagnétiques émises par les stations relais de télécommunication relève du pouvoir de police spéciale et exclusive confié aux autorités désignées par le code des postes et communications électroniques. Il suit de là qu’un maire ne peut prendre une décision d’opposition à déclaration préalable sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme au motif qu’il existerait un risque d’exposition à des effets néfastes des ondes électromagnétiques.  
12. D’autre part, aux termes de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme : « (…) les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire (…) ». Aux termes de l’article R. 441-9 du même code : « La déclaration préalable précise : a) L'identité du ou des déclarants, qui comprend son numéro SIRET lorsqu'il s'agit d'une personne morale en bénéficiant et sa date de naissance lorsqu'il s'agit d'une personne physique ; / (…) / La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R*423-1 pour déposer une déclaration préalable ». 
13. En l’espèce, l’imprimé Cerfa de déclaration préalable déposé à l’appui de la demande de la société Hivory la désigne, dans la première rubrique de ce document, comme la déclarante et mentionne, dans la rubrique 2 bis, la société Circet comme son mandataire. Par suite, la circonstance que ce soit la société Circet qui ait signé, en sa qualité de mandataire, ce formulaire ne contrevient pas aux dispositions citées au point précédent, l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme prévoyant expressément cette possibilité. 
14. Par ailleurs, aux termes de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ». Aux termes de l’article R. 423-22 du même code : « Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». 
15. Le maire de Bourg-lès-Valence n’ayant pas, dans le délai que les dispositions précitées lui impartissaient pour ce faire, signalé à la société Hivory que son dossier de demande ne comportait pas la notice exigée par l’article R. 431-14 du code de l’urbanisme, l’incomplétude de sa demande sur ce point ne constitue pas un motif de nature à fonder légalement l’arrêté d’opposition en litige. 
16. Enfin, aux termes du deuxième paragraphe de l’article L. 34-9-1 du code des postes et des télécommunications : « (…) B. – Toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d'une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences en informe par écrit le maire (…) dès la phase de recherche et lui transmet un dossier d'information un mois avant le dépôt (…) de la déclaration préalable, sauf accord du maire (…) sur un délai plus court.».  
 
17. Il résulte des dispositions des articles R. 425-16 à R. 425-22-1 du code de l’urbanisme qu’une décision prise sur une déclaration préalable n’est pas subordonnée au dépôt du dossier d’information prévu par les dispositions citées au point précédent. Il en résulte que l’absence de notification, par la société Hivory, de ce document au maire de Bourg-lès-Valence n’est pas de nature à fonder légalement l’arrêté querellé. 
 
18. Il résulte de ce qui précède qu’aucun des motifs initiaux de la décision du 28 juillet 2022 non plus que ceux invoqués par la commune au soutien de sa demande de substitution de motifs n’est fondé. Dès lors, le moyen invoqué par la société Hivory, tiré de leur illégalité, doit être accueilli.  
 
En ce qui concerne l’autre moyen de la requête : 
 
19. Pour l’application de l’article L. 600-1-4 du code de l’urbanisme, l’autre moyen invoqué par la société Hivory n’est pas fondé. 
 
20. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté du 28 juillet 2022 par lequel le maire de Bourg-lès-Valence a formé opposition à la déclaration préalable présentée par la société Hivory en vue de l’installation d’une antenne de téléphonie mobile, ensemble le refus opposé à son recours gracieux, doivent être annulés. 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
21. L’annulation prononcée au point 20 implique nécessairement, eu égard à ses motifs, que par application de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, il soit enjoint au maire de Bourg-lès-Valence de délivrer à la société Hivory une décision de non-opposition à déclaration préalable. Il y a lieu de lui impartir, pour ce faire, un délai de deux mois courant à compter de la date de notification du jugement.  
 
Sur les frais du litige : 
 
22. Dans les circonstances de l’espèce, il est mis à la charge de la commune de Bourg-lès-Valence la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche et eu égard à sa qualité de partie perdante dans l’instance, les conclusions présentées par cette commune sur le même fondement sont rejetées. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La décision du 28 juillet 2022 par lequel le maire de Bourg-lès-Valence a formé opposition à la déclaration préalable présentée par la société Hivory en vue de l’installation d’une antenne de téléphonie mobile, ensemble le refus opposé à son recours gracieux, sont annulés. 
Article 2 : Il est enjoint au maire de Bourg-lès-Valence de délivrer à la société Hivory une décision de non-opposition à déclaration préalable dans le délai de deux mois courant à compter de la date de notification du jugement. 
 
Article 3 : La commune de Bourg-lès-Valence versera à la société Hivory la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Hivory et à la commune de Bourg-lès-Valence.    
 
Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
Mme Rizzato, présidente, 
Mme Permingeat, premier conseiller, 
M. Derollepot, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026. 
 
 
 
Le rapporteur, 
 
                 F. Permingeat 
 
La présidente, 
 
                             C. Rizzato 
 
 
 
 
 
 
Le greffier, 
 
 
 
 
 
M. A... 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète de la Drôme en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.