TA63 · Chambre 2 — 3 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2302417, le 16 octobre 2023 et le 14 août 2024, la société Free Mobile, représentée par le cabinet Pamlaw Avocats, Me Martin, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 21 avril 2023 par lequel le maire de la commune de Riom s'est opposé à la déclaration préalable présentée le 20 février 2023 en vue d'installer une antenne-relais de téléphonie mobile sur un terrain situé 4 avenue Georges Gershwin, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté a été adopté par une autorité incompétente ; 
 -  il a été pris sans respect d'une procédure contradictoire préalable en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'il doit être regardé comme procédant au retrait d'une décision tacite de non opposition ;  
 - il méconnaît les dispositions de l'article UA 4 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'implantation des constructions; 
 - Il méconnaît les dispositions de l'article UA 5 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'insertion paysagère. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2024, la commune de Riom conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens présentés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2401723, le 23 juillet 2024 et le 13 décembre 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la Société Free Mobile, représentée par le cabinet Pamlaw Avocats, Me Martin, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 23 mai 2024 par lequel le maire de la commune de Riom s'est opposé à la déclaration préalable présentée le 20 février 2023 en vue d'installer une antenne-relais de téléphonie mobile sur un terrain situé 4 avenue Georges Gershwin ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté a été adopté par une autorité incompétente ; 
 - il méconnaît l'autorité de la chose décidée attachée à l'ordonnance de référé du 25 mars 2024 ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article UA 4 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'implantation des constructions ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article UA 5 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'insertion paysagère. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 septembre 2024, la commune de Riom conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens présentés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 III. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2500136, le 17 janvier 2025 et le 14 avril 2025, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la Société Free Mobile, représentée par le cabinet Pamlaw Avocats, Me Martin, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 19 novembre 2024 par lequel le maire de la commune de Riom s'est opposé à la déclaration préalable présentée le 20 février 2023 en vue d'installer une antenne-relais de téléphonie mobile sur un terrain situé 4 avenue Georges Gershwin ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté a été adopté par une autorité incompétente ; 
 -  il a été pris à la suite d'une procédure irrégulière sans respect d'une procédure contradictoire préalable en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'il doit être regardé comme procédant au retrait d'une décision tacite de non opposition ; 
 - il méconnaît l'autorité de la chose décidée attachée à l'ordonnance de référé du 17 octobre 2024 ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article UA 4 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'implantation des constructions ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article UA 5 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'insertion paysagère. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2025, la commune de Riom conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens présentés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - Le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Nivet, 
 - les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique, 
 -  et les observations de Mme A, représentant la commune de Riom. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un premier arrêté du 21 avril 2023, le maire de la commune de Riom s'est opposé à la déclaration préalable présentée par la société Free Mobile en vue d'implanter une antenne-relais de téléphonie mobile sur un terrain situé 4 avenue Georges Gershwin à Riom. Par une ordonnance du 25 mars 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a suspendu cet arrêté et enjoint au maire de Riom de prendre, à titre provisoire, une nouvelle décision sur la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile dans un délai de deux mois. Par un second arrêté du 23 mai 2024, le maire de la commune de Riom s'est, à nouveau, opposé à la déclaration préalable présentée par la société Free Mobile. Cet arrêté a également été suspendu par ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand en date du 17 octobre 2024. Suite à cette ordonnance, par un troisième arrêté du 19 novembre 2024, le maire de la commune de Riom s'est opposé à la déclaration préalable présentée par la société requérante. Par les présentes requêtes, la société Free Mobile demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 21 avril 2023, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, de l'arrêté du 23 mai 2024 et de l'arrêté du 19 novembre 2024. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Il ressort des pièces du dossier que le maire de la commune de Riom a pris trois arrêtés d'opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile au motif que le projet d'installation d'une antenne de téléphonie mobile méconnaissait les dispositions de l'article UA 4 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'implantation des constructions et celles de l'article UA 5 du même règlement relatif à l'intégration paysagère des constructions. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'autorité de la chose décidée : 
 3. Aux termes de l'article L. 11 du code de justice administrative : " Les jugements sont exécutoires ". Si, eu égard à leur caractère provisoire, les décisions du juge des référés n'ont pas, au principal, l'autorité de la chose jugée, elles sont néanmoins, conformément au principe rappelé à l'article L. 11 du code de justice administrative, exécutoires et, en vertu de l'autorité qui s'attache aux décisions de justice, obligatoires. Lorsque le juge des référés a suspendu une décision de refus, il incombe à l'administration, sur injonction du juge des référés ou lorsqu'elle est saisie par le demandeur en ce sens, de procéder au réexamen de la demande ayant donné lieu à ce refus. Lorsque le juge des référés a retenu comme propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ce refus un moyen dirigé contre les motifs de cette décision, l'autorité administrative ne saurait, eu égard à la force obligatoire de l'ordonnance de suspension, et sauf circonstances nouvelles, rejeter de nouveau la demande en se fondant sur les motifs en cause. 
 4. D'une part, par une ordonnance du 25 mars 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a retenu comme propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 21 avril 2023, les moyens tirés de ce que cet arrêté méconnaissait les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration et les dispositions de l'article UA 5 du règlement du plan local d'urbanisme relatives à l'insertion paysagère et enjoint au maire de la commune de Riom de prendre une nouvelle décision dans le délai de deux mois. A la suite de ce réexamen, le maire de Riom, par arrêté du 23 mai 2024, s'est opposé à la déclaration préalable déposée en se fondant, à nouveau, sur les dispositions de l'article UA 5 du règlement du plan local d'urbanisme. En l'absence de circonstances nouvelles, l'arrêté du 23 mai 2024 méconnaît donc l'autorité de chose jugée par le juge des référés dans son ordonnance du 25 mars 2024.  
 5. D'autre part, par ordonnance du 17 octobre 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a retenu comme propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 23 mai 2024, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles UA 4 et UA 5 du règlement du plan local d'urbanisme ainsi que le moyen tiré de la méconnaissance de l'autorité qui s'attache à l'ordonnance du 25 mars 2024 et enjoint le réexamen de la déclaration préalable déposée par la société free Mobile. Par un troisième arrêté du 19 novembre 2024, le maire a, une nouvelle fois, pris un arrêté d'opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile en se fondant sur les dispositions des article UA 4 et UA 5 du plan local d'urbanisme. Ici encore, en l'absence de circonstances nouvelles, l'arrêté du 19 novembre 2024 méconnaît l'autorité de chose jugée par le juge des référés dans son ordonnance du 17 octobre 2024.  
 En ce qui concerne le moyen tiré de méconnaissance d'une procédure contradictoire préalable : 
 6. Aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme applicable aux déclarations préalables : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". L'article R. 424-10 dudit code dispose : " La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal ". Selon les dispositions de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". L'article R. 423-23 prévoit : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Aux termes des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Selon les dispositions de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". Selon les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. () ". 
 7. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire ou de la décision de non-opposition que l'autorité administrative entend rapporter. Eu égard à la nature et aux effets d'un tel retrait, le délai de trois mois prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme oblige l'autorité administrative à mettre en œuvre la procédure contradictoire préalable à cette décision de retrait de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de cette garantie. 
 8. S'agissant de l'arrêté du 21 avril 2023, il ressort des pièces du dossier que la société a déposé une déclaration préalable en mairie le 20 février 2023 et que des pièces complémentaires ont été déposées le 24 mars 2023. Si le maire a pris, dès le 21 avril 2023, une décision d'opposition à la déclaration préalable déposée, cette décision n'a été notifiée, au plus tôt que le 26 avril 2023 comme en témoigne le tampon apposé sur le courrier. Ainsi, le 24 avril 2023, la société requérante était titulaire d'une décision tacite de non-opposition créatrice de droits. Par suite, l'arrêté du 21 avril 2023 doit être regardé comme procédant au retrait de la décision tacite de non-opposition du 24 avril 2023. Cet arrêté n'ayant pas été précédé d'une procédure contradictoire, il a été pris à la suite d'une procédure irrégulière et doit être annulé. 
 9. S'agissant de l'arrêté du 19 novembre 2024 pris à la suite de l'ordonnance de suspension du juge des référés du 17 octobre 2024, la société Free Mobile a confirmé sa déclaration par courrier du 21 octobre 2024 notifié le 23 octobre 2024 à la commune. Ainsi, en l'absence de notification d'une décision de non-opposition dans un délai d'un mois, elle se trouvait, au 23 novembre 2024, titulaire d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable. L'arrêté du 19 novembre 2024, notifié le 25 novembre, constitue ainsi un arrêté de retrait de la décision tacite de non-opposition. Contrairement à ce que soutient la commune en défense, l'envoi d'un courrier électronique à un salarié de la société Free Mobile ne constitue pas la notification régulière d'une décision expresse au sens de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme. Dès lors, qu'aucune procédure contradictoire n'a été mise en œuvre préalablement à l'arrêté du 19 novembre 2024 conformément aux dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, ce dernier arrêté a également été pris à la suite d'une procédure irrégulière et doit être annulé. 
 En ce qui concerne la méconnaissance des article UA 4 et UA 5 du règlement du plan local d'urbanisme : 
 10. En premier lieu, aux termes de l'article UA 4 du règlement du plan local d'urbanisme dans sa version applicable à l'arrêté du 21 avril 2023 relatif à l'implantation des constructions : " () En l'absence de reculs identifiés au règlement graphique, les constructions doivent s'implanter avec un recul de 5 m minimum vis-à-vis de l'alignement. / Cette règle ne s'applique pas : / () / en cas de construction à destination d'équipement d'intérêt collectif et services publics () ". Selon les nouvelles dispositions de l'article UA du règlement du plan local d'urbanisme, à les supposer applicables aux arrêtés du 23 mai 2024 et du 19 novembre 2024 : " () En secteur UAa, UAi, UAt, UAc, UAm : Les constructions nouvelles peuvent s'implanter : / - Soit à l'alignement, () / - Soit en respectant un recul minimum de 5 mètres par rapport à l'alignement. () / L'implantation est libre pour les bâtiments techniques nécessaires au fonctionnement des services publics ou d'intérêt collectif. () ". 
 11. Les antennes relais installées par les opérateurs dans le cadre de l'exploitation d'un réseau de télécommunication constituant des installations d'intérêt collectif, le projet ne méconnaît pas les dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme applicables aux constructions. Ainsi, la société requérante est fondée à soutenir que les dispositions de l'article UA 4 ne sont pas opposables au projet envisagé, qui ne constitue pas une construction, et que les arrêtés reposent sur un motif illégal. 
 12. En second lieu, aux termes de l'article UA 5 du règlement du plan local d'urbanisme : " Les occupations et utilisations du sol peuvent être refusées ou n'être accordées que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales, si les constructions, par leur situation, leurs dimensions, leur architecture ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 
 13. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions ou installations projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune. 
 14. Il ressort des pièces du dossier que le projet s'implante sur un terrain situé à l'est de la commune de Riom, au sein d'une zone mixte sur laquelle s'implante essentiellement des bâtiments commerciaux et industriels ainsi que des parcs de stationnement. Dans cet environnement urbain dépourvu de spécificité architecturale ou paysagère particulière, l'implantation d'une antenne-relais de 30 mètres n'est pas de nature à porter atteinte aux dispositions précitées de l'article UA 5 du règlement du plan local d'urbanisme. Contrairement à ce que soutient la commune, la circonstance que le Puy-de-Dôme soit visible depuis la route départementale dans le paysage lointain n'est pas de nature à caractériser l'existence d'une atteinte à un paysage remarquable. Il suit de là que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UA 5 du règlement du plan local d'urbanisme est infondé. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la société Free Mobile est fondée à demander l'annulation des arrêtés du 21 avril 2023 et de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé à son encontre ainsi que des arrêtés du 23 mai 2024 et 19 novembre 2024. Pour l'application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par la requérante n'est de nature à entraîner l'illégalité des arrêtés attaqués. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. () ". Selon l'article L. 911-3 du CJA : " La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet ". 
 17. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, délivrée dans ces conditions, peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt. 
 18. Au regard de ce qui a été dit aux points 8 et 9 du présent jugement, la société Free Mobile est titulaire d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable en date du 24 avril 2023. Par suite, l'annulation des arrêtés contestés implique seulement l'édiction d'un certificat de non-opposition à déclaration préalable. Il y a lieu pour le tribunal d'ordonner cette édiction dans un délai d'un mois sans assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais du litige : 
 19. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Riom doivent dès lors être rejetées. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Riom une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société Free mobile et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les arrêtés du maire de Riom du 21 avril 2023, du 23 mai 2024 et du 19 novembre 2024, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé à l'encontre de l'arrêté du 21 avril 2023 sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Riom de délivrer un certificat de non-opposition à déclaration préalable déposée par la société Free Mobile le 20 février 2023 dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Riom versera à la société Free Mobile la somme de 2 000 euros au titre des frais du litige. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Riom au titre des frais du litige sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la Société Free Mobile et à la commune de Riom. 
 Délibéré après l'audience du 19 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Bentéjac, présidente, 
 Mme Corvellec, première conseillère, 
 M. Nivet, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2025. 
 Le rapporteur, 
 C. NIVET 
 La présidente, 
 C. BENTÉJAC        
 La greffière, 
 C. PETIT 
 La République mande et ordonne au préfet du Puy-de-Dôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Nos 2302417 - 2401723 - 2500136