TA13 · 9ème Chambre — 21 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 I. Par une requête et deux mémoires enregistrés le 26 février, le 30 août et le  
 21 décembre 2021 sous le numéro 2101710, la SAS Boulangeries BG, représentée par Me Boumaza, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 21 mai 2019 par lequel le maire de la commune de Gap a refusé de lui délivrer une autorisation pour l'aménagement d'un établissement recevant du public (ERP) sous l'enseigne " Boulangerie Marie Blachère " et " Provenc'Halles " sis 8 boulevard d'Orient sur le territoire de la commune de Gap ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 19 juin 2019 par lequel le maire de la commune de Gap s'est opposé à sa déclaration préalable relative à des travaux portant modification de façade, création d'ouverture, démolition de planchers intérieurs et création de places de stationnement pour un local commercial situé 8 boulevard d'Orient à Gap ; 
 3°) d'annuler deux arrêtés du 9 août 2019 par lesquels le maire de la commune de Gap a refusé de lui délivrer une autorisation pour l'installation d'une enseigne " Marie Blachère " et d'une enseigne " Provenc'halles " pour un établissement situé 8 boulevard d'Orient à Gap ; 
 4°) de condamner la commune de Gap à lui verser la somme globale et forfaitaire de 3 214 817 euros en réparation des préjudices causés par l'illégalité des décisions du 21 mai 2019, du 19 juin 2019 et du 9 août 2019, augmentée des intérêts au taux légal à compter du jour de la demande préalable ; 
 5°) de mettre à la charge de la commune de Gap la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le tribunal administratif de Marseille a annulé les deux arrêtés portant refus d'enseigne et ces jugements ont été confirmés par la Cour administrative d'appel de Marseille ; 
 - le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 21 mai 2019 portant refus de délivrance d'une autorisation pour l'aménagement de deux ERP ; 
 - le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 19 juin 2019 par lequel le maire de Gap s'est opposé à la déclaration préalable déposée le 22 mai 2019 ; 
 - les quatre arrêtés en litige doivent être regardés comme des décisions administratives illégales susceptibles d'engager la responsabilité pour faute de la commune de Gap ; 
 - le refus d'autorisation de travaux du 21 mai 2019 est illégal en l'absence de motivation ; 
 - le refus d'autorisation préalable d'enseigne du 9 août 2019 est illégal en l'absence de motivation ; 
 - l'arrêté du 19 juin 2019 est illégal en l'absence de motivation ; 
 - la commune de Gap a commis une erreur dans l'appréciation des faits dès lors qu'aucune disposition du code de la construction et de l'habitation ne fait obstacle à la délivrance des autorisations refusées le 21 mai 2019 et le 9 août 2019 et que la déclaration préalable à laquelle le maire de Gap s'est opposé le 19 juin 2019 respecte les spécificités architecturales de l'ensemble commercial où se situe le terrain d'assiette ; 
 - M. B A était habilité à déposer les dossiers d'autorisation de travaux et déclarations préalables en cause ; 
 - les dossiers correspondant aux arrêtés du 9 août 2019, portant refus d'enseigne, étaient complets, cohérents et comportaient l'accord du propriétaire du terrain ; 
 - la réalisation des façades, et donc l'autorisation de travaux portant sur la réalisation d'enseigne, est un préalable indispensable à l'exploitation des commerces projetés ; 
 - elle a subi un préjudice économique estimé à 3 190 617 euros, causé par la perte de bénéfices attendus et le défaut de valorisation des deux fonds de commerce qu'elle convoitait ; 
 - elle a subi un préjudice financier estimé à 4 200 euros en raison des frais réglés auprès de la société ALS Conception ; 
 - elle a subi un préjudice moral à hauteur de 20 000 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 21 juillet 2021, la commune de Gap, représentée par la SCP Alpavocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS Boulangeries BG sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les conclusions à fin d'annulation présentées par la SAS Boulangeries BG ne sont pas recevables ; 
 - les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 II. Par une requête et deux mémoires enregistrés le 26 février, le 30 août et le  
 21 décembre 2021 sous le numéro 2101714 la SAS Boulangeries BG, représentée par Me Boumaza, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler un arrêté du 20 août 2019 par lequel le maire de la commune de Gap a refusé de lui accorder une autorisation pour l'aménagement d'un établissement recevant du public (ERP) " Boulangerie Marie Blachère " situé 45 avenue Bernard Givaudan sur le territoire de la commune de Gap ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 6 juin 2019 par lequel le maire de la commune de Gap s'est opposé à sa déclaration préalable relative à des travaux portant modification de la couleur d'une vitrine et création d'une ouverture sur un local situé 45 avenue Bernard Givaudan sur le territoire de la commune de Gap ; 
 3°) d'annuler l'arrêté du 24 mai 2019 par lequel le maire de la commune de Gap a refusé de lui délivrer une autorisation pour l'installation d'une enseigne ; 
 4°) de condamner la commune de Gap à lui verser la somme globale et forfaitaire de 1 435 196 euros en réparation des préjudices causés par l'illégalité des décisions du 20 août 2019, du 6 juin 2019 et du 24 mai 2019, augmentée des intérêts au taux légal à compter du jour de la demande préalable ; 
 5°) de mettre à la charge de la commune de Gap la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 24 mai 2019 portant refus d'enseigne et ces jugements ont été confirmés par la Cour administrative d'appel de Marseille ; 
 - le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 20 août 2019 portant refus de délivrance d'une autorisation pour l'aménagement d'un ERP ; 
 - le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du 6 juin 2019 par lequel le maire de Gap s'est opposé à la déclaration préalable 005061 19 P0141 portant modification de la couleur de la vitrine en façade ouest et la création d'une ouverture ; 
 - les trois arrêtés en litige doivent être regardés comme des décisions administratives illégales susceptibles d'engager la responsabilité pour faute de la commune de Gap ; 
 - le refus d'autorisation de travaux du 20 août 2019 est illégal en l'absence de motivation ; 
 - l'arrêté du 24 mai 2019 est illégal en l'absence de motivation ; 
 - l'arrêté du 6 juin 2019 est illégal en l'absence de motivation ; 
 - la commune de Gap a commis une erreur dans l'appréciation des faits dès lors qu'aucune disposition du code de la construction et de l'habitation ne fait obstacle à la délivrance des autorisations refusées le 20 août 2019 et le 24 mai 2019 et que la déclaration préalable à laquelle le maire de Gap s'est opposé le 6 juin 2019 respecte les spécificités architecturales de l'ensemble commercial où se situe le terrain d'assiette ; 
 - M. B A était habilité à déposer les dossiers d'autorisation de travaux et déclarations préalables en cause ; 
 - la réalisation des façades aux couleurs de l'enseigne, et donc l'autorisation de travaux portant sur la réalisation d'enseigne, est un préalable indispensable à l'exploitation du commerce projeté ; 
 - la demande d'autorisation de travaux du 24 mai 2019 portant sur la réalisation d'une enseigne, la demande de déclaration préalable du 6 juin 2019, ainsi que la demande portant sur l'ouverture d'un ERP étaient complètes ; 
 - la demande d'autorisation de travaux du 24 mai 2019 portant sur la réalisation d'une enseigne n'est pas contraire au règlement local de publicité ; 
 - elle a subi un préjudice économique estimé à 1 410 996 euros, causé par la perte de bénéfice attendus et le défaut de valorisation du fonds de commerce qu'elle convoitait ; 
 - elle a subi un préjudice financier estimé à 3 500 euros HT en raison des frais réglés auprès de la société ALS Conception ; 
 - elle a subi un préjudice moral à hauteur de 20 000 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mai 2021, la commune de Gap, représentée par la SCP Alpavocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS Boulangeries BG sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les conclusions à fin d'annulation présentées par la SAS Boulangeries BG ne sont pas recevables ; 
 - les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 En ce qui concerne la requête enregistrée sous le n° 2101710, les parties ont été informées le 30 avril 2024 que le tribunal était susceptible de soulever d'office un moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation des deux arrêtés du 9 août 2019, en raison de leur annulation, avant l'enregistrement de la requête, par deux jugements du tribunal administratif du 14 novembre 2020, et un moyen d'ordre public tiré du non-lieu à statuer sur les conclusions d'annulation portant sur l'arrêté du 21 mai 2019, et l'arrêté du 19 juin 2019, en raison de leur annulation par le tribunal administratif de Marseille après l'introduction de la requête. 
 En ce qui concerne la requête enregistrée sous le n°2101714, les parties ont été informées le 30 avril 2024 que le tribunal était susceptible de soulever d'office un moyen tiré du non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation des arrêtés du 20 août 2019, du 6 juin 2019 et du  
 24 mai 2019, en raison de leur annulation par le tribunal administratif de Marseille, postérieurement à l'enregistrement de la requête. 
 La SAS Boulangerie BG a répondu à ces moyens d'ordre public par deux mémoires le  
 3 mai 2024, correspondant à chacune des deux instances.  
 Vu les ordonnances du 22 mai 2023 qui ont prononcé la clôture immédiate de l'instruction pour les deux instances n°2101710 et n°2101714. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Caselles, 
 - les conclusions de M. Argoud, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Garnerone substituant Me Boumaza, représentant de la SAS Boulangerie BG. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Dans le cadre de l'aménagement d'une boulangerie et d'un commerce de produits frais situé 8 boulevard d'Orient à Gap, la SAS Boulangeries BG a déposé une demande d'autorisation de construire, de modifier ou d'aménager un établissement recevant du public, deux demandes d'autorisation préalable d'enseignes, et une déclaration préalable pour une modification de façade, la démolition d'un plancher et la création de deux places de stationnement, qui ont été rejetées par le maire de la commune de Gap par quatre arrêtés en date du 21 mai 2019, du 9 août 2019 et du 19 juin 2019. La même société, dans le cadre de l'aménagement d'une boulangerie situé 45 avenue Bernard Givaudan a déposé une demande d'autorisation de construire, de modifier ou d'aménager un établissement recevant du public, une demande d'autorisation préalable d'enseignes, et une déclaration préalable pour une modification de façade qui ont été rejetées par le maire de la commune de Gap par trois arrêtés en date du 20 août 2019, du 24 mai 2019 et du 6 juin 2019. La SAS Boulangeries BG demande l'annulation de l'ensemble de ces arrêtés. Par ailleurs, par deux correspondances reçues par la commune de Gap le 4 novembre 2020, la SAS Boulangeries BG a sollicité la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des refus précités. La SAS Boulangeries BG demande au tribunal la condamnation de la commune de Gap à lui verser la somme de 3 214 817 euros dans l'instance n°2107110 et la somme de 1 435 196 euros dans l'instance n°2107114 en réparation des préjudices économiques, financiers et moraux résultant des refus opposés par le maire de Gap et qu'elle estime illégaux. 
 2. Les requêtes enregistrées sous les numéros 2101710 et 2101714 ont fait l'objet d'une instruction commune et présentent à juger des questions similaires. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur le moyen soulevé d'office : 
 3. En premier lieu, le tribunal administratif de Marseille a statué sur la légalité de l'arrêté du 21 mai 2019 par lequel le maire de la commune de Gap a refusé de lui délivrer une autorisation pour l'aménagement d'un établissement recevant du public (ERP), de l'arrêté du 19 juin 2019 par lequel le maire de la commune de Gap s'est opposé à sa déclaration préalable relative à des travaux portant modification de façade, création d'ouverture démolition de planchers intérieurs et création de places de stationnement pour un local commercial situé 8 boulevard d'Orient à Gap et des deux arrêtés du 9 août 2019 par lesquels le maire de la commune de Gap a refusé de lui délivrer une autorisation pour l'installation d'une enseigne " Marie Blachère " et d'une enseigne " Provenc'halles ". Il a prononcé l'annulation de ces arrêtés par des jugements n°1905924, n°1905926, n°1908476 et n°1908677, confirmés pour les deux derniers d'entre eux par deux arrêts de la Cour administrative d'appel de Marseille n° 20MA04532 et n° 20MA04533. Ces décisions de justice sont devenues définitives. Dès lors, les conclusions à fin d'annulation présentées par la SAS Boulangeries BG dans l'instance n°2101710 ont perdu leur objet avant l'enregistrement de la requête pour les deux arrêtés du 9 août 2019 et postérieurement à l'introduction du recours s'agissant des arrêtés des 21 mai et 19 juin 2019.  
 4. En second lieu, le tribunal administratif de Marseille a statué sur la légalité de l'arrêté du 20 août 2019 par lequel le maire de la commune de Gap a refusé de lui accorder une autorisation pour l'aménagement d'un établissement recevant du public (ERP) " Boulangerie Marie Blachère " situé 45 avenue Bernard Givaudan sur le territoire de la commune de Gap, l'arrêté du 6 juin 2019 par lequel le maire de la commune de Gap s'est opposé à sa déclaration préalable relative à des travaux portant modification de façade et l'arrêté du 24 mai 2019 par lequel le maire de la commune de Gap a refusé de lui délivrer une autorisation pour l'installation d'une enseigne. Il a prononcé l'annulation de ces arrêtés par des jugements n°1908711, n°1905288 et n°1905289, confirmés pour le premier d'entre eux par un arrêt de la Cour administrative d'appel de Marseille n°20MA04588. Ces décisions de justice sont devenues définitives. Par suite les conclusions à fin d'annulation présentées par la SAS Boulangeries BG dans l'instance n°2101714 ont perdu leur objet avant l'enregistrement de la requête. 
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 
 En ce qui concerne la faute et le lien de causalité avec le préjudice : 
 S'agissant de l'instance n° 2101710 : 
 5. Si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'autorité communale, elle ne saurait donner lieu à réparation si, dans le cas d'une procédure régulière, la même décision aurait pu légalement être prise. Or, il ressort des jugements du tribunal administratif de Marseille n°1908476 et n°1908477 que les deux arrêtés du 9 août 2019 par lesquels l'installation d'une enseigne " Marie Blachère " et d'une enseigne " Provenc'halles " a été refusée à la SAS Boulangeries BG sont uniquement fondés sur une absence de motivation.  
 6. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier que les dossiers correspondant aux déclarations préalables refusées par deux arrêtés du 9 août 2019, portant refus d'apposer des enseignes, contrairement à ce que soutient la commune, permettaient d'apprécier la consistance du projet, contenaient toutes les informations nécessaires à l'instruction de la demande, ne présentaient pas d'incohérence, et ont été signés par une personne habilitée à le faire. S'agissant de l'arrêté du 19 juin 2019, par lequel le maire s'est opposé à la déclaration préalable portant modification de façade, l'absence de signature du formulaire, dont se prévaut la partie défenderesse, ne saurait justifier le rejet du projet. Par ailleurs le dossier de la demande permettait au service instructeur d'apprécier la réalité de travaux déclarés. Enfin, s'agissant de l'arrêté du  
 21 mai 2019 par lequel le maire de Gap a refusé de délivrer une autorisation pour l'aménagement d'un établissement recevant du public, il ressort des pièces du dossier que le formulaire Cerfa a été signé par une personne habilitée à le faire. Par ailleurs, le respect des prescriptions émises par la sous-commission départementale de sécurité relève de la mise en œuvre de la déclaration préalable en cause, et il ne pouvait être présumé, lors de la délivrance de l'autorisation, que ces consignes n'auraient pas été respectées.  
 7. Il résulte de ce qui vient d'être dit que les quatre arrêtés de refus du 9 août 2019, du  
 19 juin 2019 et du 21 mai 2019 n'auraient pas pu être légalement pris. Par suite, ces refus illégaux sont susceptibles d'engager la responsabilité de la commune sur le fondement de la responsabilité pour faute dès lors qu'ils sont à l'origine de l'impossibilité pour la SAS Boulangeries BG de concrétiser son projet commercial situé boulevard d'orient à Gap. 
 S'agissant de l'instance n° 2101714 : 
 8. Il ressort du jugement du tribunal administratif n°1905288 qui a annulé l'arrêté du  
 6 juin 2019 par lequel le maire s'est opposé à une déclaration préalable portant modification de façade, qu'il a retenu dans sa motivation un moyen de fond tenant à l'absence de méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne l'arrêté du 24 mai 2019 portant refus de délivrance d'une autorisation pour l'installation d'une enseigne, il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande préalable correspondant doit être regardé comme complet, et contenait toutes les informations nécessaires à l'instruction de la demande. La circonstance que le projet en cause suppose d'apposer un dispositif d'affichage composé de trois volets, sur une façade d'une largeur de 12 mètres, ne suffit pas à caractériser une méconnaissance de l'article 8 du règlement local de publicité qui prévoit que " un seul dispositif d'affichage pourra être implanté par unités parcellaires présentant un minimum de 30 mètres de façade ". Enfin, en ce qui concerne l'arrêté du 6 juin 2019, la circonstance que l'imprimé Cerfa n'ait pas été signé par son auteur ne peut justifier le rejet de la demande au fond. Par ailleurs, le dossier de demande préalable correspondant doit être regardé comme complet, et contenait toutes les informations nécessaires à l'instruction de la demande. 
 9. Il résulte de ce qui vient d'être dit que les trois arrêtés de refus du 20 août 2019, du  
 6 juin 2019 et du 24 mai 2019 n'auraient pas pu être légalement pris. Par suite, ces refus illégaux sont susceptibles d'engager la responsabilité de la commune sur le fondement de la responsabilité pour faute, dès lors qu'ils sont à l'origine de l'impossibilité pour la SAS Boulangeries BG de concrétiser son projet commercial situé boulevard Givaudan à Gap. 
 En ce qui concerne les préjudices :  
 10. En premier lieu, un pétitionnaire ne peut prétendre à la réparation du préjudice commercial résultant pour lui de la privation des bénéfices qu'il espérait retirer de l'exploitation du commerce projeté, la réalisation de ce bénéfice ne présentant qu'un caractère purement éventuel. 
 11. Si la SAS Boulangeries BG fait état d'un préjudice économique causé par la perte de bénéfices qu'elle espérait retirer de l'exploitation commerciale des trois commerces en projet, et du défaut de valorisation des trois fonds de commerces associés, la réalisation de ces bénéfices uniquement fondée sur la seule extrapolation du chiffre d'affaires hebdomadaire moyen de l'enseigne, ne peut être regardé comme certain. Dans ces conditions, ce chef de préjudice ne peut être retenu. 
 12. En deuxième lieu, en se bornant à faire référence à des transactions de droits au bail concernant la même activité, la société requérante n'établit pas la réalité de la perte de valorisation du bail commercial qu'elle invoque dès lors qu'elle propose une évaluation de ce même préjudice fondée sur la méthode dite de comparaison, laquelle supposait de produire des références à des transactions de droits au bail sur le secteur concerné pour des locaux similaires. 
 13. En troisième lieu, la SAS Boulangeries BG établit par les pièces qu'elle produit qu'elle a déboursé la somme de deux fois 4 200 euros auprès de la société ALS Conception pour des " dossiers de déclaration préalable, pose d'enseignes et autorisation de travaux " concernant les locaux situés 8 boulevard d'Orient et 45 avenue Bernard Givaudan. Dès lors, les frais supportés pour la constitution d'un dossier de déclaration préalable étant indemnisables, la SAS Boulangeries BG a droit à l'indemnisation de ses frais de conception à hauteur de 8 400 euros. Cette somme portera intérêt au taux légal à compter du 4 novembre 2020, date de réception de ses réclamations indemnitaires préalables. 
 14. Enfin, en se bornant à invoquer une atteinte sérieuse à sa réputation, la SAS Boulangeries BG ne démontre pas qu'elle aurait subi un préjudice moral à hauteur de 20 000 euros. 
 15. Il résulte de tout ce qui vient d'être dit que la SAS Boulangeries BG est seulement fondée à réclamer la somme de 8 400 euros en réparation du préjudice financier qu'elle a subi en réglant des frais de conception technique et architecturale auprès de la société ALS Conception. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme quelconque soit mise, à ce titre, à la charge de la SAS Boulangeries BG, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu en revanche de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Gap la somme de 3 000 euros, à raison de 1 500 euros pour chacune des instances. 
 DECIDE : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation dirigées contre les arrêtés du maire de Gap en date des 21 mai et 19 juin 2019. 
 Article 2 : La commune de Gap versera à la SAS Boulangeries BG la somme de 8 400 euros en réparation du préjudice financier qu'elle a subi en réglant des frais de conception technique et architecturale auprès de la société ALS Conception. Cette somme est majorée des intérêts au taux légal à compter du 4 novembre 2020. 
 Article 3 : La commune de Gap versera à la SAS Boulangeries BG la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2101710 et de la requête n°2101714 est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Boulangeries BG et à la commune de Gap. 
 Délibéré après l'audience du 7 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Trottier, président, 
 M. Fédi, président assesseur, 
 Mme Caselles, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 S. CASELLES       Le président, 
 signé 
 T. TROTTIER      
 La greffière, 
 signé 
 S. IBRAM 
 La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Alpes en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en cheffe, 
 La greffière, 
 Nos 2101710,