TA35 · 1ère Chambre — 6 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 9 mars 2023, 17 avril, 23 juin et 11 juillet 2025, la Société civile immobilière (SCI) Ker-Meizou, représentée en dernier lieu par Me Rouhaud, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 10 novembre 2022 par lequel le maire de la commune de Moëlan-sur-mer s’est opposé à la déclaration préalable qu’elle avait sollicitée en vue de la rénovation d’une construction existante consistant en la modification d’ouvertures, l’installation de panneaux solaires et la mise en conformité de l’assainissement sur un terrain situé au 9, rue de Baye au lieu-dit de Kervadel, cadastré ZE n° 35 et 36, ainsi que la décision confirmative de ce rejet ;  
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Moëlan-sur-mer la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté en litige vise des textes non applicables ;  
- sa notification tardive a fait naître une décision d’autorisation tacite, dont le retrait par l’arrêté en litige n’a pas respecté la procédure contradictoire ; 
- l’arrêté est entaché d’erreur d’appréciation dès lors que la construction existante ne présente pas un état de dégradation ou un aspect général qui justifierait qu’il ne serait pas souhaitable de la maintenir ou de la conforter ; 
- l’arrêté est illégal par voie de conséquence de l’illégalité des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune ; 
- le projet ne méconnaît pas les dispositions du règlement de la zone Nzh ;  
- les substitutions de motifs sollicitées par la commune doivent être écartées. 
 
Par un mémoire enregistré le 13 novembre 2024, Mme D... A..., épouse C..., associée et comptable de la SCI Ker-Meizou, et Mme B... E..., héritière de M. A..., déclarent reprendre l’instance engagée par M. F... A..., décédé le 1er février 2024. 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 octobre 2024, 13 juin et 9 juillet 2025, la commune de Moëlan-sur-mer, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI requérante la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;  
- elle sollicite trois substitutions de motifs. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Terras, 
- les conclusions de M. Blanchard, rapporteur public, 
- les observations de Me Guégan, représentant la SCI Ker-Meizou ; 
- et les observations de Me Gouin-Poirier, représentant la commune de Moëlan-sur-mer. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le 14 octobre 2022, la SCI Ker-Meizou a déposé en mairie de Moëlan-sur-mer (Finistère) une déclaration préalable aux fins de rénover une maison existante située au 9 rue de Baye, au lieu-dit de Kervardel. Cette rénovation consiste essentiellement en la modification des ouvertures existantes, l’installation de panneaux solaires sur le toit et la mise en conformité du système d’assainissement. Par un arrêté du 10 novembre 2022, le maire de la commune s’est opposé aux travaux sollicités. La SCI demande au tribunal d’annuler cet arrêté ainsi que la décision rejetant son recours gracieux du 12 décembre 2022. 
 
 
 
 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de ce que la décision fait référence à des textes inapplicables : 
 
La SCI soutient que l’arrêté en litige vise des textes sans rapport avec l’objet de sa demande. Toutefois, les textes contenus dans les visas de la décision, comme les appréciations et les avis, ne fondent pas le refus du projet de la SCI Ker-Meizou. Le moyen doit donc être écarté comme inopérant. 
 
En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire :  
 
Aux termes de l’article R. 423-23 du code de l'urbanisme : « Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables (…) » Aux termes de l’article R. 424-1 du même code : « A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable (…) » 
 
Il ressort des pièces du dossier que le dossier de déclaration préalable a été déposé le 14 octobre 2022 par la SCI pétitionnaire. Alors qu’aucune pièce du dossier ne permet d’établir qu’il n’était pas complet ou que la commune aurait sollicité des pièces complémentaires ayant pour effet de proroger le délai d’instruction d’un mois prévu par l’article précité, une décision devait donc être notifiée à la société pétitionnaire au plus tard le 14 novembre 2022. 
 
Il est constant que l’arrêté en litige a été transmis à la SCI requérante le 14 novembre 2022 et reçu par elle le 17 novembre 2022, soit après le délai d’un mois qui expirait le 14 novembre 2022. Dans ces conditions, la SCI Ker-Meizou doit être regardée comme ayant été en possession d’une décision de déclaration préalable tacite à la date du 14 novembre 2022, que la notification de l’arrêté en litige, le 17 novembre 2022, est venue infirmer. L’autorisation tacite a ainsi été retirée par l’arrêté en litige. 
 
Si la décision portant retrait d’un permis de construire ou d’une déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration et doit, par suite, être précédée de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration dont le respect, par l’autorité administrative compétente, constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire que cette autorité envisage de retirer, un tel moyen ressortit à la légalité externe de l’acte. Ce moyen n’ayant en l’espèce été soulevé que dans un mémoire complémentaire, enregistré le 17 avril 2025, il a par suite été présenté plus de deux mois après l’expiration du délai de recours contentieux, de sorte qu’il doit être regardé comme étant irrecevable et être ainsi écarté. 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur d’appréciation :  
 
Aux termes de l’article NR 2 du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune de Moëlan-sur-mer, alors applicable : « (…) 2. Sont également admis certains aménagements des constructions existantes, non directement liées ou nécessaires aux activités de la zone, mais néanmoins compatibles avec sa vocation principale sous réserves : - qu'ils respectent par leur localisation, l'activité et l'économie agricole, les préoccupations d'environnement, notamment la protection des milieux naturels et activités agricoles auxquels ils ne devront pas apporter de contraintes supplémentaires, - qu'ils se fassent en harmonie avec la construction originelle, notamment les volumes, l'aspect et les matériaux utilisés, - qu'ils n'imposent pas à la commune soit la réalisation d'équipements publics nouveaux hors de proportion avec ses ressources actuelles, soit un surcroît important des dépenses de fonctionnement des services publics, - qu'ils n'induisent pas une urbanisation diffuse, - qu'ils ne concernent pas des constructions qu'il n'est pas souhaitable de maintenir ou de conforter en raison de leur état de dégradation ou de leur aspect général. (…) En secteur Nr, seront admis sous réserves précitées, les aménagements suivants : - La restauration sans changement de destination des constructions existantes non en ruine, et notamment les bâtiments anciens dont la présence, la qualité architecturale et l’accompagnement paysager participent au paysage de la commune ». 
 
Pour s’opposer à la déclaration préalable sollicitée par la SCI, le maire de la commune de Moëlan-sur-mer s’est tout d’abord fondé sur la circonstance que l’aspect général de la construction existante et son état de dégradation ne respectaient pas les dispositions citées au point 7 de l’article Nr 2. 
 
Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment des photographies produites par les parties, que la maison en litige, dont il n’est pas contesté qu’elle a été habitée sans discontinuer pendant des décennies et que ses précédents occupants ne l’ont quittée que récemment, bien que ternie par le temps, mais sans être envahie par la végétation, conserve ses éléments porteurs, ses murs et sa toiture en bon état général, malgré la chute d’un arbre qui a causé la dégradation du bardage en façade nord. Il en résulte que le moyen tiré d’une erreur d’appréciation de l’état de dégradation ou de l’aspect général de la construction existante, qui justifierait de ne pas la maintenir, doit être accueilli. 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’exception d’illégalité de l’article Nr2 du plan local d'urbanisme : 
 
Si elle excipe de l’illégalité du règlement du PLU de la commune de Moëlan-sur-mer en ce que l’appréciation du critère « souhaitable de maintenir ou de conforter », inscrite à l’article Nr2 précité, ne repose sur aucune considération précise et vérifiable, la SCI Ker-Meizou  s’est abstenue, dans ses écritures, de faire valoir que la déclaration préalable en litige méconnaîtrait également les dispositions pertinentes qu’une telle illégalité, dans l’hypothèse où elle serait établie, serait susceptible de remettre en vigueur. Ainsi présenté, le moyen tiré de l’exception d’illégalité de l’article Nr2 du règlement du PLU de Moëlan-sur-mer ne peut, par suite, qu’être écarté comme inopérant. 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de fait :  
 
L’arrêté contesté est également fondé sur un autre motif tiré de ce qu’en ce qu’il prévoit la création d’une installation sanitaire individuelle, le projet ne respecte pas les dispositions de l’article Nzh 1 qui dispose que sont interdites en zone Nzh toute construction, installation ou extension de construction existante, tous travaux publics ou privés susceptibles de porter atteinte à l’intégrité de la zone humide. 
 
Toutefois, il est constant que, si la parcelle est bien bordée par la zone N, aucune installation d’assainissement ne sera implantée en zone Nzh. Le moyen tiré de l’erreur de fait doit ainsi être accueilli. 
 
 
 
 
En ce qui concerne les demandes de substitution de motifs de la commune : 
 
L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
Dans ses mémoires en défense communiqués à la SCI requérante, la commune de Moëlan-sur-mer fait valoir que la décision en litige aurait pu être prise sur le motif tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions des articles N1 et N2 du règlement du PLU en vigueur, au motif que l’article N2 n’autorise pas l’installation d’assainissement individuel au sein de la zone N. 
 
Aux termes de l’article N1 du règlement du plan local d'urbanisme : « 1. Sont interdits pour tous les secteurs de la zone N : toute construction nouvelle, à usage d’habitation ou non, même ne comportant pas de fondations, toutes installations ou travaux divers et tout aménagement autres que ceux visés à l’article N.2 (…) » Aux termes de l’article N2 du même règlement : « 1. Sont admis dans le secteur N : (…) à l’exclusion de toute forme d’hébergement, sans installation sanitaire fixe, à condition qu’ils soient en harmonie avec le site et les constructions existantes : les aménagements nécessaires à l’exercice des activités agricoles, pastorales et forestières ne créant pas plus de 50 mètres carrés de surface de plancher (…) ». 
 
En l’espèce, s’il ressort des pièces du dossier qu’une partie des tranchées d’infiltration de l’installation, qui est pour l’essentiel placée en zone Nr, débordera sur la zone N, les dispositions précitées ne font pas obstacle à la pose d’une canalisation enterrée visant à assurer l’épandage des effluents d’un dispositif d’assainissement individuel située sur une parcelle voisine, soumise à un classement différent et permettant d’y réaliser un tel dispositif. Ainsi il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de ce motif sollicitée par la commune. 
 
La commune de Moëlan-sur-mer fait également valoir que la décision en litige aurait pu être prise sur le motif tiré de ce que le projet nécessitait un permis de construire, dès lors que, selon elle, les travaux envisagés par la SCI pétitionnaire consisteraient en une reconstruction de la maison, et non une simple réfection. 
 
Toutefois, ainsi qu’il a été dit au point 9, dès lors que la construction existante ne présentait pas un état de dégradation et un aspect général tels qu’il n’était pas souhaitable de la maintenir ou conforter, les travaux sollicités, à savoir une simple modification des ouvertures, l’installation de panneaux solaires et la mise en conformité de l’assainissement, consistent bien en une simple rénovation, et non une reconstruction, éligible au régime de la déclaration préalable et non du permis de construire. Il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de ce motif sollicitée par la commune. 
 
 
 
La commune de Moëlan-sur-mer fait enfin valoir un dernier motif tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions de l’article Nh-Nr 2 et de l’article L. 111-23 du code de l’urbanisme, s’agissant des conditions dans lesquelles la restauration peut être autorisée. 
 
Aux termes de l’article Nr du plan local d'urbanisme : « en secteur Nr seront admis, sous réserves précitées, les aménagements suivants : la restauration sans changement de destination des constructions existantes non en ruine et notamment les bâtiments anciens dont la présence, la qualité architecturale et l’accompagnement paysager participent au paysage de la commune. » Aux termes de l’article L. 111-23 du code de l'urbanisme : « La restauration d’un bâtiment dont il reste l’essentiel des murs porteurs peut être autorisée, sauf dispositions contraires des documents d’urbanisme et sous réserve des dispositions de l’article L. 111-11, lorsque son intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien et sous réserve de respecter les caractéristiques principales de ce bâtiment ». Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu permettre la restauration de bâtiments anciens caractéristiques des traditions architecturales et cultures locales laissés à l'abandon mais dont demeure l'essentiel des murs porteurs dès lors que le projet respecte les principales caractéristiques du bâtiment en cause et à condition que les documents d'urbanisme applicables ne fassent pas obstacle aux travaux envisagés. Lorsqu'un projet répond à ces conditions, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de l'autoriser, y compris si le pétitionnaire ne s'est pas expressément prévalu de l'article L. 111-23 du code de l'urbanisme au soutien de sa demande de permis de construire, à moins que d'autres dispositions applicables y fassent légalement obstacle. 
 
En l’espèce, ainsi qu’il a été dit précédemment, le projet s’analyse en de simples travaux de rénovation et non en une restauration d’une construction existante, qu’il est souhaitable de maintenir au regard de son aspect général et de son état de conservation. Il n’y a dès lors pas davantage lieu de faire droit à cette demande de substitution de motif proposée par la commune de Moëlan-sur-mer. 
 
Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le présent jugement répond à l’ensemble des moyens de la requête. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, notamment des points 9 et 12, qu’il y a lieu d’annuler l’arrêté du 10 novembre 2022 par lequel le maire de Moëlan-sur-mer s’est opposé à la déclaration préalable déposée par la SCI Ker-Meizou en vue de la rénovation d’une construction existante, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la SCI requérante sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Moëlan-sur-mer la somme de 1 500 euros. 
 
Les conclusions présentées par la commune de Moëlan-sur-mer sur le même fondement doivent en revanche être rejetées. 
 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : L’arrêté du 10 novembre 2022 du maire de la commune de Moëlan-sur-mer de non-opposition à déclaration préalable et la décision de rejet du recours gracieux de la SCI Ker-Meizou sont annulés. 
 
Article 2 : La commune de Moëlan-sur-mer versera à la SCI Ker-Meizou la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Moëlan-sur-mer sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Ker-Meizou et à la commune de Moëlan-sur-mer. 
 
 
Délibéré après l’audience du 23 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Bouchardon, président, 
M. Terras, premier conseiller, 
M. Louvel, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
signé 
 
 
F. Terras 
Le président, 
 
 
signé 
 
 
L. Bouchardon 
 
La greffière, 
 
 
signé 
 
 
P. Lecompte 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.