TA30 · 2ème chambre — 13 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 8 décembre 2022 et 13 avril 2024, Mme B A, représentée par Me Clabeaut, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 10 octobre 2022 par lequel le maire de la commune de Connaux a retiré l'arrêté du 15 décembre 2021 par lequel il l'avait nommée au grade d'attaché territorial ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Connaux la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - son recours est recevable ; 
 - l'arrêté est entaché d'un vice tenant à l'absence de mise en œuvre préalable d'une procédure contradictoire prévue à l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; 
 - il est entaché d'un défaut de motivation ; 
 - il est illégal car il entend retirer l'arrêté du 3 décembre 2021 qui n'existe pas ; 
 - le maire a commis une erreur de droit en retirant une décision individuelle explicite créatrice de droits au-delà du délai de quatre mois alors que la fraude n'est pas établie. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 7 septembre 2023, la commune de Connaux, représentée par Me Font, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A la somme de 3 000 au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Béréhouc, conseillère, 
 - les conclusions de M. Chaussard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lemoine, représentant Mme A, et de Me Duplaa, substituant Me Blanchard, représentant la commune de Connaux. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A, rédacteur territorial, fonctionnaire de catégorie B exerçant les fonctions de directrice générale des services au sein de la commune de Connaux, a été nommée au grade d'attaché territorial par arrêté du maire en date du 15 décembre 2021. Estimant que cet arrêté de nomination était illégal, faute d'inscription de l'intéressée sur la liste d'aptitude pour l'accès à ce grade, et avait été obtenue par fraude, le maire de Connaux, suivant l'avis du centre de gestion de la fonction publique territoriale du Gard du 1er septembre 2022, a, par arrêté du 10 octobre 2022, procédé à son retrait. Mme A demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 10 octobre 2022 portant retrait de sa nomination. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, l'arrêté de retrait du 10 octobre 2022 vise les dispositions applicables, et notamment le code général des collectivités territoriales, le code des relations entre le public et l'administration, le code général de la fonction publique ainsi qu'une décision du Conseil d'Etat et sa portée relative à la possibilité de retirer ou d'abroger les actes non créateurs de droit obtenus par fraude, et précise que l'acte de nomination faisant l'objet du retrait est illégal en raison de ce que Mme A n'est pas inscrite sur la liste d'aptitude de la promotion interne 2019 au grade d'attaché, les conditions dans lesquelles il a été frauduleusement transmis le 19 août 2022 et que le centre de gestion a demandé son retrait par courrier du 1er septembre 2022. Il comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré de ce qu'il ne serait pas motivé manque en fait et doit être écarté. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 121-2 de ce code : " () Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du contenu de l'échange de courriels qu'elle a produit, entretenu avec l'agence technique départementale depuis son adresse électronique alors enregistrée sous le nom d'usage ou d'épouse " Vallat ", que la requérante était informée, au plus tard le 8 septembre 2022 de l'intention du maire de retirer l'arrêté portant sa nomination au grade d'attaché territorial et qu'à cette date, elle avait déjà formulé ses observations auprès du maire de la commune de Connaux, plus d'un mois avant que l'arrêté de retrait en litige ne lui soit notifié par voie d'huissier, le 12 octobre 2022. L'absence invoquée de mise en œuvre préalable d'une procédure contradictoire manque en fait et doit donc, en tout état de cause, être écartée. 
 5. En troisième lieu, la circonstance que l'arrêté en litige, à la défaveur d'une erreur purement matérielle, indique retirer l'arrêté du 3 décembre 2021 ayant promu Mme A au grade d'attaché territorial à la date du 15 décembre 2021 alors que l'arrêté qu'il entend retirer est daté du 15 décembre 2021, est sans incidence sur sa légalité.  
 6. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Aux termes de l'article 241-1 de ce code : " Par dérogation aux dispositions du présent titre, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré ". Il résulte de ces dispositions qu'un acte administratif obtenu par fraude ne crée pas de droits. L'autorité compétente pour le prendre peut en conséquence le retirer ou l'abroger alors même que le délai de retrait de droit commun serait expiré.  
 7. D'une part, aux termes de l'article 3 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987, dans sa version applicable à la date de nomination de Mme A : " Le recrutement en qualité d'attaché intervient après inscription sur les listes d'aptitude établies : / 1° En application des dispositions de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984 précitée ; / 2° En application des dispositions du 2° de l'article 39 de ladite loi. ". Aux termes de l'article 39 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, alors en vigueur : " En vue de favoriser la promotion interne, les statuts particuliers fixent une proportion de postes susceptibles d'être proposés au personnel appartenant déjà à l'administration ou à une organisation internationale intergouvernementale, non seulement par voie de concours, selon les modalités définies au 2° de l'article 36, mais aussi par la nomination de fonctionnaires ou de fonctionnaires internationaux, suivant l'une des modalités ci-après : / 1° Inscription sur une liste d'aptitude après examen professionnel ; / 2° Inscription sur une liste d'aptitude établie par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents. Sans renoncer à son pouvoir d'appréciation, l'autorité territoriale ou le président du centre de gestion assisté, le cas échéant, par le collège des représentants des employeurs tient compte des lignes directrices de gestion prévues à l'article 33-5. / Chaque statut particulier peut prévoir l'application des deux modalités ci-dessus, sous réserve qu'elles bénéficient à des agents placés dans des situations différentes. / Sans préjudice des dispositions du 1° du II de l'article 12-1 et de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 28, les listes d'aptitude sont établies par l'autorité territoriale pour les collectivités non affiliées à un centre de gestion et par le président du centre de gestion pour les fonctionnaires des cadres d'emplois, emplois ou corps relevant de sa compétence, sur proposition de l'autorité territoriale. () ". Aux termes de l'article 15 de cette loi : " Sont obligatoirement affiliés aux centres de gestion les communes et leurs établissements publics qui emploient moins de trois cent cinquante fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet. ".  
 8. Il résulte de ces dispositions d'une part, que la nomination d'un fonctionnaire de catégorie B au grade d'attaché territorial est subordonnée à son inscription préalable sur la liste d'aptitude pour l'accès à ce grade et, d'autre part, que l'établissement de cette liste d'aptitude relevait, s'agissant de la commune de Connaux employant moins de trois cent cinquante fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet, de la seule compétence du centre de gestion du Gard auquel elle se trouvait obligatoirement affiliée. Par suite, et tel que ne le conteste pas la requérante, l'arrêté du 15 décembre 2021 par lequel le maire de Connaux l'a nommée au grade d'attaché territorial alors qu'elle n'était pas inscrite sur la liste d'aptitude pour l'accès à ce grade établie par le centre de gestion du Gard est illégal.  
 9. D'autre part, sont constitutives d'une fraude l'ensemble des manœuvres destinées à obtenir une décision indue. Il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge, de démontrer, le cas échéant par un faisceau d'indices, la fraude, tant s'agissant de l'existence des faits matériels l'ayant déterminée à délivrer l'acte que de l'intention du demandeur de la tromper. La circonstance que l'administration n'aurait pas ignoré l'illégalité de l'acte obtenu par fraude est sans incidence sur cette qualification.  
 10. Il ressort des pièces du dossier que Mme A, en sa qualité de directrice générale des services de la commune de Connaux, et notamment de ses missions de préparation des arrêtés pris par le maire, avait connaissance de ce que ce dernier, par arrêté du 8 septembre 2020, l'avait une première fois nommée au grade d'attaché territorial, puis avait dû retirer cet arrêté à la demande du centre de gestion du Gard fondée sur l'illégalité d'une telle décision en l'absence d'inscription de l'agent sur la liste d'aptitude pour l'accès à ce grade. Mme A n'ignorait pas davantage que le 20 novembre 2021, le centre de gestion avait refusé son inscription sur la liste d'aptitude pour l'accès au grade d'attaché territorial et que sans son inscription, sa promotion à ce grade par l'arrêté du 15 décembre 2021 à l'élaboration duquel elle a contribué était illégale. Il ressort, par ailleurs, des pièces du dossier que Mme A, parfaitement informée des règles de retrait des actes créateurs de droit tel qu'il ressort de ses échanges avec l'agence technique départementale mais également d'un rapport hiérarchique qu'elle a rédigé en novembre 2021 dans lequel elle reproche à un de ses collaborateurs une erreur constatée plus de quatre mois après la signature de l'arrêté qui " étant créateur de droit, [] n'a pas pu être retiré ", a différé la transmission de l'arrêté de nomination illégal au centre de gestion du Gard, au 2 août 2022,  plus de sept mois après la date de son édiction, après expiration du délai de quatre mois fixé par l'article L. 242-1 précité du code des relations entre le public et l'administration, au-delà duquel son retrait n'était plus possible sauf en cas de fraude. Enfin, il ressort des pièces du dossier que lorsque le maire, informé par le centre de gestion, le 1er septembre 2022, de ce que l'arrêté de nomination était illégal et qu'il fallait procéder à son retrait, a sollicité Mme A à cette fin, cette dernière lui a indiqué qu'un tel retrait était impossible et que ce n'est qu'après avoir interrogé directement le centre de gestion que lui a été indiqué qu'une décision acquise par fraude pouvait être retirée à tout moment et a alors procédé au retrait de l'arrêté de nomination par l'arrêté du 10 octobre 2022 en litige. Au regard de l'ensemble de ces éléments révélant l'existence de manœuvres visant à obtenir une décision indue, et alors même que le maire n'ignorait pas l'illégalité de cet acte, l'arrêté de nomination de Mme A du 15 décembre 2021 doit être regardé comme ayant été obtenu par fraude et être ainsi dépourvu d'effet créateur de droit.  Par suite, le maire de la commune de Connaux a pu légalement le retirer par l'arrêté contesté du 10 octobre 2022 qui n'était pas enfermé dans le délai de quatre mois fixé par les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration. Le moyen tiré de sa tardiveté doit donc être écarté. 
 11. Il résulte de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 10 octobre 2022 par lequel le maire de la commune de Connaux a retiré l'arrêté du 15 décembre 2021 par lequel elle avait été nommée au grade d'attaché territorial. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Connaux, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que Mme A demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A le versement de la somme que de la commune de Connaux demande sur le fondement des mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Connaux présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Connaux. 
 Délibéré après l'audience du 27 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Roux, président, 
 Mme Vosgien, première conseillère, 
 Mme Béréhouc, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2025. 
 La rapporteure,  
 F. BEREHOUC 
 Le président, 
 G. ROUX 
 La greffière, 
 B. ROUSSELET-ARRIGONI 
 La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,