TA63 · Chambre 2 — 9 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 31 janvier 2023, le 14 décembre 2023 et le 22 avril 2024, Mme E... F... épouse D... et Monsieur C... D..., représentés par Me Amela-Pelloquin, demandent au tribunal : 
 1°) à titre principal, d’annuler l’article 2 de l’arrêté du 1er décembre 2022 par lequel le maire de Montluçon a assorti la décision de non-opposition à déclaration préalable de prescriptions ; 
 2°) à titre subsidiaire, d’annuler l’arrêté du 1er décembre 2022 par lequel le maire de Montluçon ne s’est pas opposé à la déclaration préalable qu’ils ont déposée ; 
 3°) de procéder si besoin à la régularisation de l’autorisation par application des dispositions de l’article L. 600-5 du Code de l’urbanisme ; 
 4°) d’enjoindre au maire de Montluçon de leur délivrer le certificat tacite de non-opposition à leur déclaration préalable déposée le 26 août 2022 prévu à l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme ; 
 5°) en tout état de cause, de mettre à la charge de la commune de Montluçon la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative 
 Ils soutiennent que : 
 - ils disposent d’un intérêt à agir ; 
 - l’arrêté est entaché d’incompétence de son auteur ; 
 - il est insuffisamment motivé en fait ; 
 - il est entaché d’une erreur de droit dès lors qu’ils sont titulaires d’une décision de non-opposition à déclaration préalable tacite née le 26 octobre 2022 ; 
 - il constitue une décision de retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable qui leur a été accordée le 27 février 2020, et cet arrêté est illégal, dès lors qu’il ne respecte pas les dispositions de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme ; 
 - il est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il porte sur des éléments étrangers aux travaux projetés dans la déclaration préalable ; 
 - il est entaché d’une erreur d’appréciation quant aux prescriptions qu’il édicte. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 juillet 2023 et le 10 avril 2024, la commune de Montluçon conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce qu’il soit mis à la charge de M. et Mme D... la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme D... ne sont pas fondés. 
 Par un courrier du tribunal du 2 septembre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que le maire était en situation de compétence liée pour s’opposer aux travaux litigieux dès lors que le dossier de déclaration ne portait pas sur l’ensemble des travaux, incluant les travaux réalisés sans respecter la décision de non-opposition à déclaration préalable du 27 février 2020 en ce qui concerne la couleur du portail d’accès sur le côté sud de l’habitation et sans autorisation en ce qui concerne la clôture (pose de panneaux pleins de teinte gris anthracite) (Conseil d’Etat, 6 octobre 2021, Société Maresias, n°442182, A). 
 Une réponse à ce moyen d’ordre public, présentée par M. et Mme D..., a été enregistrée le 5 septembre 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l’urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 - le rapport de M. Perraud, 
 - les conclusions de M. Christophe Nivet, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Amela-Pelloquin, représentant M. et Mme D..., et G..., représentant la commune de Montluçon. 
 Considérant ce qui suit : 
 Le 26 août 2022, Mme E... F... épouse D... et M. C... D... ont déposé une déclaration préalable portant, notamment, sur le changement des fenêtres et le ravalement de la façade de leur habitation, ainsi que sur le changement du portail avec création d’un portillon devant la maison. Par un arrêté du 1er décembre 2022, le maire de Montluçon ne s’est pas opposé à la réalisation des travaux projetés sous réserve du respect de prescriptions énoncées à l’article 2 de son arrêté tenant à la forme et à la couleur de la clôture, des deux portails et du portillon de leur habitation. M. et Mme D... demandent, à titre principal, l’annulation de cet arrêté en tant qu’il impose, en son article 2, des prescriptions à respecter. A titre subsidiaire, ils demandent l’annulation de l’arrêté portant non-opposition à la déclaration préalable de travaux qu’ils ont déposée. 
 Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 Le titulaire d'une autorisation d'urbanisme est recevable à demander l'annulation d'une ou de plusieurs prescriptions dont celle-ci est assortie. Il peut utilement soulever à l'appui de telles conclusions tout moyen relatif au bien-fondé des prescriptions qu'il critique ou au respect des exigences procédurales propres à leur édiction. Toutefois, le juge ne peut annuler ces prescriptions, lorsqu'elles sont illégales, que s'il résulte de l'instruction qu'une telle annulation n'est pas susceptible de remettre en cause la légalité de l'autorisation d'urbanisme et qu'ainsi ces prescriptions ne forment pas avec elle un ensemble indivisible. 
 En ce qui concerne les moyens de légalité externe : 
 En premier lieu, les requérants demandent, à titre principal, l’annulation de l’arrêté du 1er décembre 2022 de non-opposition à déclaration préalable en tant qu’il édicte, en son article 2, des prescriptions à respecter. Ils ne peuvent pas, dès lors, utilement soutenir que l’arrêté est entaché d’incompétence de son auteur. En tout état de cause, l’arrêté du 1er décembre 2022 a été signé par M. A... B..., adjoint en charge du cadre de vie et de la tranquillité publique, qui disposait d’une délégation de signature à cet effet, consentie par un arrêté du maire du 11 février 2022. 
 En second lieu, la décision de non-opposition à déclaration préalable en litige qui vise l’article IIk) du règlement du site patrimonial remarquable concernant la restauration/rénovation des clôtures et les articles L. 632-1 et L. 632-2 du code du patrimoine et indiquent que les clôtures sur la voie publique devront être traitées avec le même soin que les façades des bâtiments et ne pas constituer des dissonances architecturales avec le cadre environnant, comportent les considérations de droit et de fait qui fondent les prescriptions mentionnées à son article 2. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation des prescriptions qui résultent de leur contenu même doit, en tout état de cause, être écarté. 
 En ce qui concerne les moyens de légalité interne : 
 S’agissant de l’existence d’une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable : 
 Aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. / (…) / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…) ». Selon l’article R. 423-23 de ce code : « Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; (…) ». Aux termes de l’article R. 423-19 dudit code : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. ». Aux termes de l’article R. 423-22 du même code : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ». L’article R. 423-38 du code de l’urbanisme prévoit également que : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ». Aux termes de l’article R. 423-39 de ce code : « L’envoi prévu à l’article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu’à défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l’objet d’une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d’une décision tacite d’opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d’instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ». L’article R. 423-41 du même code précise que : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. ». Enfin, l’article R. 424-1 du même code prévoit qu’à défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d’être dit, le silence gardé par l’autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable. 
 Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’un dossier de déclaration préalable est incomplet, l’administration doit inviter le demandeur, dans un délai d’un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l’invitant à compléter sa demande, l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, le délai d’instruction commence à courir à la date à laquelle l’administration les reçoit et, si aucune décision n’est notifiée à l’issue du délai d’instruction, une décision de non-opposition à déclaration préalable naît. A l’inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l’expiration de ce délai. Lorsque l’administration estime, au vu des nouvelles pièces ainsi reçues dans ce délai de trois mois, que le dossier reste incomplet, elle peut inviter à nouveau le pétitionnaire à le compléter, cette demande étant toutefois sans incidence sur le cours du délai et la naissance d’une décision tacite de rejet si le pétitionnaire n’a pas régularisé son dossier au terme de ce délai. Enfin, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle. Une demande tendant à compléter le dossier ne peut ainsi interrompre le délai d’instruction que si elle porte sur une pièce absente du dossier alors qu’elle est exigible en application de l’article R. 431-36 du code alors en vigueur ou sur une pièce complémentaire ou une information apparemment exigible, compte tenu de la nature et/ou de la consistance du projet, en application du sixième ou huitième alinéa de cet article alors en vigueur, ou sur une pièce qui, bien que présente, ne comporte pas l’ensemble des informations requises par les dispositions réglementaires de ce même livre ou dont le contenu est entaché d’insuffisances ou d’incohérences telles qu’elle ne peut être regardée comme ayant été produite par le pétitionnaire. 
   
 Le 26 août 2022, M. et Mme D... ont déposé une déclaration préalable portant sur divers travaux énoncés au point 1. Par un courrier du 12 septembre 2022, à la suite d’un courrier de l’architecte des bâtiments de France du 7 septembre 2022, le maire de la commune de Montluçon a informé M. et Mme D... de l’incomplétude de leur déclaration et leur a demandé de produire l’ensemble des pièces jointes au dossier de déclaration préalable en raison de leur caractère inexploitable. Il ressort en effet des pièces du dossier, que l’ensemble des pièces jointes au dossier de déclaration préalable sont de mauvaise qualité en raison d’une photographie ou d’une numérisation altérant leur netteté et les rendant difficilement lisibles. Il en est ainsi, en particulier, des plans de façade sud et est, du plan de coupe, du plan de toiture et du plan de façade ouest. Dans ces conditions, en raison du caractère inexploitable des pièces ainsi produites, la demande du 12 septembre 2022 du service instructeur a interrompu le délai d’instruction de la déclaration préalable de M. et Mme D..., de sorte que ces derniers ne peuvent pas être regardées comme étant titulaires d’une déclaration préalable tacite née le 26 octobre 2022. 
 S’agissant du retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable accordée le 27 février 2020 : 
 Aux termes de l’article L. 424-5 du code de l'urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. / (…). ». 
 Il ressort des pièces du dossier que M. et Mme D... sont titulaires d’une décision de non-opposition à déclaration préalable qui leur a été accordée le 27 février 2020 pour l’ouverture du mur de clôture sur le côté sud de leur propriété et la pose d’un portail constitué de plaques horizontales. La décision en litige du 1er décembre 2022 qui impose à ce portail la dépose des plaques horizontales et d’être constitué de barreaudage doit ainsi être regardée comme portant retrait de la décision du 27 février 2020. La décision du 1er décembre 2022 a été prise plus de trois mois après celle du 27 février 2020. Elle constitue, dès lors, un retrait illégal de cette décision créatrice de droit. Dans ces conditions, M. et Mme D... sont fondés à soutenir que l’arrêté attaqué est illégal en ce qu’il porte sur la forme du portail d’accès côté sud de leur propriété. 
 S’agissant des prescriptions « étrangères » au projet : 
 Il ressort des pièces du dossier, en particulier des plans joints à la déclaration préalable et des photographies produites par les requérants, que les travaux projetés de changement de portail devant la maison présentent un lien avec le portail côté sud déjà autorisé et la clôture. En considérant que l’ensemble présente une certaine unité quant à la forme et la couleur des éléments de clôture alors même qu’il n’était pas saisi d’une autorisation de travaux les concernant, le maire de Montluçon, qui a mentionné que le projet était situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, n’a pas commis d’erreur de droit en assortissant sa décision de non-opposition à déclaration préalable des prescriptions contestées. 
 S’agissant du bien-fondé des prescriptions : 
 D’une part, aux termes de l’article II k) du règlement du site patrimonial remarquable dont fait partie l’immeuble faisant l’objet du projet : « Les clôtures sur la voie publique devront être traitées avec le même soin que les façades des bâtiments et ne pas constituer, par leurs matériaux ou leur aspect, des dissonances architecturales avec le cadre environnant. ». 
 D’autre part, si les constructions projetées portent atteinte aux lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une telle atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 Par ailleurs, l’administration ne peut assortir une autorisation d’urbanisme de prescriptions qu’à la condition que celles-ci, entraînant des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitant pas la présentation d’un nouveau projet, aient pour effet d’assurer la conformité des travaux projetés aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect. 
 En l’espèce, il est constant que le projet porte sur un immeuble situé dans un site patrimonial remarquable. Il ressort néanmoins des pièces du dossier qu’il s’insère dans un secteur urbain et résidentiel, composé d’une architecture assez hétérogène, en particulier quant aux clôtures. 
 En premier lieu, l’article 2 de l’arrêté du 1er décembre 2022 impose, pour la clôture, les deux portails et le portillon, la mise en place d’un barreaudage. Ces prescriptions entraînent des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitent pas la présentation d’un nouveau projet. Il ressort toutefois des pièces du dossier, en particulier des photographies produites par les requérants, qu’il existe de nombreux portails dans les lieux avoisinants comportant des plaques pleines et dénués de barreaudage. En outre, il est constant que, par la décision de non-opposition à déclaration préalable du 27 février 2020, le maire de Montluçon ne s’est pas opposé à la pose d’un portail plein côté sud. Dans ces conditions, la mise en place de plaques horizontales pour les deux portails, le portillon et la clôture ne peut être regardée comme constituant une dissonance architecturale avec le cadre environnant dans lequel s’insère le projet. La prescription est donc entachée d’erreur d’appréciation. 
 En second lieu, l’article 2 de l’arrêté du 1er décembre 2022 impose également de peindre la clôture, ainsi que les deux portails et le portillon « dans une teinte plus claire (le gris anthracite, le blanc pur et le noir sont proscrits) ». Ces prescriptions entraînent des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitent pas la présentation d’un nouveau projet. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des photographies produites par les requérants, que les habitations avoisinantes possèdent des portails et des clôtures de teintes variées, certains pouvant être noirs, d’autres verts, de sorte que l’utilisation d’un gris anthracite pour les deux portails, le portillon et la clôture ne caractérise pas une dissonance architecturale avec le cadre environnant. Dans ces conditions, en imposant une couleur « plus claire » pour la clôture, les deux portails et le portillon, le maire de Montluçon a également entaché sa décision d’une une erreur d’appréciation. 
 Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l’annulation de l’article 2 de l’arrêté attaqué du 1er décembre 2022 du maire de Montluçon en tant qu’il prescrit un barreaudage pour les deux portails et le portillon, la dépose des plaques constituant la clôture et la peinture de ces mêmes portails, portillon et clôture dans une teinte « plus claire (le gris anthracite, le blanc pur et le noir sont proscrits)». 
 Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 600-5 du code de l'urbanisme : 
 Aux termes de l’article L. 600-5 du code de l'urbanisme : « Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d'annulation partielle est motivé. ». 
 Le présent jugement annule des prescriptions dont est assortie une décision de non-opposition à déclaration préalable en raison de l’absence de leur bien-fondé. Au vu de la nature et des motifs d’annulation, il n’y a pas lieu de procéder à une régularisation et, par conséquent, les conclusions présentées au titre de l’article L. 600-5 du code de l'urbanisme doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions aux fins d’injonction : 
 Aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. / (…) ». 
 Eu égard à ce qui a été dit au point 7, il n’y a pas lieu d’enjoindre au maire de Montluçon, sur le fondement des dispositions précitées, de délivrer à M. et Mme D... un certificat attestant de l’existence d’une autorisation tacite. 
 Sur les frais liés au litige : 
 Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Montluçon la somme que M. et Mme D... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la commune de Montluçon soient mises à la charge de M. et Mme D..., qui ne sont pas la partie perdante. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L’article 2 de l’arrêté du 1er décembre 2022 du maire de Montluçon portant non-opposition à la déclaration préalable déposée par M. et Mme D... est annulé en tant qu’il prescrit un barreaudage pour la clôture, les deux portails et le portillon, la dépose des plaques constituant la clôture et la peinture de ces mêmes portails, portillon et clôture dans une teinte « plus claire (le gris anthracite, le blanc pur et le noir sont proscrits) ». 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme D... est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions de la commune de Montluçon présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme E... H... D..., à M. C... D..., à la commune de Montluçon et à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes. 
 Délibéré après l'audience du 18 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Bentéjac, présidente, 
 M. Perraud, conseiller, 
 Mme Michaud, conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2025. 
 Le rapporteur, 
 G. PERRAUD 
 La présidente, 
 C. BENTÉJAC 
 La greffière, 
 C. PETIT 
 La République mande et ordonne au préfet de l’Allier en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice, à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.