TA64 · CHAMBRE 2 — 6 mai 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 16 février 2023, le 17 avril 2024, le 5 juillet 2024 et le 16 septembre 2024, M. A... E... et M. B... D..., représentés par Me Laydeker, demandent au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté du 20 décembre 2022 par lequel le directeur de l’établissement public foncier local du Pays basque a, sur délégation de la communauté d’agglomération du Pays Basque, exercé le droit de préemption sur les parcelles cadastrées section AC nos 123, 125, 170, 172, 173, 174, 175 et 176 dans la commune de Mouguerre ;  
 
2°) de mettre à la charge de l’établissement public foncier local du Pays basque une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Ils soutiennent que : 
- l’arrêté attaqué a été édicté et signé par une autorité incompétente ;  
- il a été pris en méconnaissance de l’article R. 213-21 du code de l’urbanisme ;  
- il a été pris en méconnaissance de l’article 3.2 du règlement d’intervention de l’établissement public foncier local du Pays basque ;  
- il est insuffisamment motivé ;  
- il est entaché d’erreur de droit au regard de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme ; 
- il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation.  
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 avril 2023, le 30 mai 2024, le 1er août 2024 et le 3 octobre 2024, l'établissement public foncier local du Pays basque, représenté par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. E... et de M. D... une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.  
 
Il soutient que les moyens soulevés par M. E... et M. D... ne sont pas fondés.  
 
Vu les autres pièces du dossier.  
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Aubry, 
- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique,  
- et les observations de Me Boullet, représentant M. E... et M. D..., et de Me Desaillot, représentant l’établissement public foncier local du Pays basque.  
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Par arrêté du 20 décembre 2022, le directeur de l’établissement public foncier local du Pays basque a exercé le droit de préemption dont est titulaire la communauté d’agglomération du Pays basque sur les parcelles cadastrées section AC nos 123, 125, 170, 172, 173, 174, 175 et 176 dans la commune de Mouguerre. M. E... et M. D..., acquéreurs évincés, demandent l’annulation de cet arrêté.  
 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme : « (…) / Des zones d'aménagement différé peuvent également être créées par délibération motivée de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant les compétences mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 211-2, après avis des communes incluses dans le périmètre de la zone. / (…) ». Aux termes de l’article L. 212-2 du même code : « Dans les zones d'aménagement différé, un droit de préemption, qui peut être exercé pendant une période de six ans renouvelable à compter de la publication de l'acte qui a créé la zone, sous réserve de ce qui est dit à l'article L. 212-2-1, est ouvert soit à une collectivité publique ou à un établissement public y ayant vocation, soit au concessionnaire d'une opération d'aménagement. / L'acte créant la zone désigne le titulaire du droit de préemption. / Le renouvellement de la période mentionnée au premier alinéa du présent article se fait selon les modalités prévues à l'article L. 212-1, sans que l'acte renouvelant le droit de préemption soit nécessairement pris selon la modalité ayant présidé à la prise de l'acte de création de la zone. ». Aux termes de l’article L. 213-3 du même code : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. / Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. / (…) ». Aux termes de l’article R. 213-1 du même code : « La délégation du droit de préemption prévue par l'article L. 213-3 résulte d'une délibération de l'organe délibérant du titulaire du droit de préemption. / Cette délibération précise, le cas échéant, les conditions auxquelles la délégation est subordonnée. / (…) ». Aux termes de l’article L. 324-1 du même code : « Les établissements publics fonciers locaux sont créés en considération d'enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables. / (…) Les établissements publics fonciers créés en application du présent chapitre sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial. / (…) Ils peuvent exercer, par délégation de leurs titulaires, les droits de préemption et de priorité définis par le présent code dans les cas et conditions qu'il prévoit et agir par voie d'expropriation. / (…) ». Aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : « I.- Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l'article L. 2131-2, qu'il a été procédé à la transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement prévue par cet article. / Le maire peut, sous sa responsabilité, certifier le caractère exécutoire d'un acte. (…) III.- Les actes réglementaires et les décisions ne présentant ni un caractère réglementaire, ni un caractère individuel font l'objet d'une publication sous forme électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. / (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-3 du même code : « Les dispositions du chapitre premier du titre III du livre premier de la deuxième partie relatives au contrôle de légalité et à la publicité et à l'entrée en vigueur des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale. ». Aux termes de l’article L. 5211-9 du même code : « (…) Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption (…) dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. (…) ».  
 
3. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 5 juillet 2013, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a décidé de la création de la zone d’aménagement différé de la zone industrielle de Mouguerre et a désigné la communauté de communes Nive-Adour comme titulaire du droit de préemption dans cette zone, et ce, pour une durée de six années. Par délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays basque du 29 juin 2019, d’une part, cette période a été renouvelée, d’autre part, cet établissement public de coopération intercommunale a été désigné comme titulaire du droit de préemption. Par arrêté du 30 novembre 2022, le président de la communauté d’agglomération du Pays basque, lequel avait reçu, par une délibération du conseil communautaire de cet établissement public de coopération intercommunale du 17 juillet 2020, délégation afin d’exercer, au nom de cet établissement, les droits de préemption dont il était titulaire, a délégué le droit de préemption en matière de zone d’aménagement différé dont est titulaire cet établissement à l’établissement public foncier local du Pays basque. Cet arrêté a été transmis aux services de la préfecture des Pyrénées-Atlantiques le même jour au titre du contrôle de légalité et a été publié sous forme électronique sur le site internet de la communauté d’agglomération du Pays basque le 30 novembre 2022 selon une attestation du directeur général des services de cet établissement public de coopération intercommunale du 27 février 2023. D’une part, aucune disposition législative ou règlementaire ne fait obstacle à ce qu’un directeur général des services certifie de ces formalités, d’autre part, cet arrêté présentant un caractère réglementaire, il n’avait pas à être notifié aux requérants. Par suite, l’arrêté attaqué n’a pas été pris par une autorité incompétente.  
 
4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 324-7 du code de l’urbanisme : « « Les actes et délibérations de l'établissement public sont soumis au contrôle de légalité prévu par les articles L. 2131-1 à L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. / (…) ». Aux termes de l’article L. 221-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L'entrée en vigueur et la publication des actes des communes et de leurs établissements publics sont régies, outre par les dispositions du chapitre Ier du présent titre : / (…) 2° En ce qui concerne les établissements publics communaux, par les dispositions de l'article L. 2131-12 du même code ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 2131-12 du code général des collectivités territoriales : « Les dispositions des articles L. 2131-1 à L. 2131-11 sont applicables aux établissements publics communaux. ». Aux termes de l’article L. 2131-1 du même code, dans sa version applicable au litige : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département (…) ». 
 
5. Il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 1er octobre 2020, le conseil d’administration de l’établissement public foncier local du Pays basque a délégué à M. C..., directeur de cet établissement et signataire de l’arrêté attaqué, l’exercice des droits de préemption dont l’établissement est titulaire ou délégataire. Par ailleurs, il ressort des mentions portées sur l’extrait du registre des délibérations de cet établissement, qui font foi jusqu’à preuve du contraire, que cette délibération a été affichée du 8 octobre 2020 au 8 décembre 2020 et a été adressée aux services de la préfecture des Pyrénées-Atlantiques au titre du contrôle de légalité le 6 octobre 2020. Par suite, l’arrêté attaqué n’a pas été signé par une autorité incompétente.  
 
6. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 213-21 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. / Dans les zones d'aménagement différé les périmètres provisoires de zone d'aménagement différé et dans les secteurs ayant fait l'objet de la délibération prévue par le dernier alinéa de l'article L. 211-4, le directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être consulté, quel que soit le prix figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner. / L'avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être formulé dans le délai d'un mois à compter de la date de réception de la demande d'avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l'acquisition. / Les dispositions du présent article s'appliquent également aux propositions faites en application des articles L. 211-5 et L. 212-3. ». 
 
7. Il ressort des pièces du dossier que, par un avis émis le 5 décembre 2022, le directeur départemental des finances publiques des Pyrénées-Atlantiques a estimé la valeur vénale des parcelles mentionnées au point 1 à la somme de 4 250 000 euros. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué a été pris en méconnaissance de l’article R. 213-21 du code de l’urbanisme manque en fait.  
 
8. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 324-2-2 du code de l’urbanisme : « I. ― L'établissement public foncier élabore un programme pluriannuel d'intervention qui : / 1° Définit ses actions, leurs modalités et les moyens mis en œuvre ; / 2° Précise les conditions de cession du foncier propres à garantir un usage conforme aux missions de l'établissement. / II. ― Le programme pluriannuel d'intervention tient compte des priorités énoncées dans les documents d'urbanisme ainsi que des objectifs de réalisation de logements précisés par les programmes locaux de l'habitat. / Ce programme est transmis au préfet de région. / Le bilan annuel des actions de l'établissement, de ses modalités d'intervention et des moyens mis en œuvre, définis dans le programme pluriannuel d'intervention, est transmis, chaque année, avant le 1er juillet, au comité régional de l'habitat et de l'hébergement compétent pour la région dans laquelle l'établissement exerce son activité. ». Aux termes de l’article 3.2 du règlement d’intervention de l’établissement public foncier local du Pays basque : « Les acquisitions par voie de préemption : / 3.2.1. Conditions et cadre d’intervention de l’EPFL par voie de préemption : / Pour l’usage du droit de préemption, l’EPFL Pays Basque intervient uniquement à l’intérieur d’un cadre conventionnel préalablement établi : - secteurs intégrés dans une Convention de Veille Foncière, une Convention d’Action Foncière ou une Convention de Portage ; - une Convention thématique. / Toute sollicitation pour agir par voie de préemption en dehors de ce cadre est refusée par l’EPFL Pays Basque. / (…) Pour ce qui concerne le droit de préemption (urbain ou ZAD) ou le droit de priorité et, dans le cadre des dispositions prévues par l’article L. 324-1 du Code de l’Urbanisme, l’EPFL Pays Basque intervient : / - Par délégations spécifiques portant sur des biens ayant fait l’objet de déclarations d’intention d’aliéner (DIA) déposées dans une convention de Veille Foncière, une Convention d’Action Foncière, une Convention de Portage ou une Convention thématique ; - Par délégations sur des secteurs d’intervention identifiés et validés dans une Convention d’Action Foncière, une Convention de Portage ou une Convention thématique. / (…) ». 
 
9. Il ressort des pièces du dossier que la communauté d’agglomération du Pays basque et l’établissement public foncier local du Pays basque ont conclu une convention le 10 janvier 2020 sur le fondement des dispositions précitées de l’article 3.2 du règlement d’intervention de ce dernier qui l’autorise à recevoir délégation de cet établissement public de coopération intercommunale pour exercer le droit de préemption dont il est titulaire dans la zone d’aménagement différé de la zone industrielle de Mouguerre. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué a été pris en méconnaissance de l’article 3.2 du règlement d’intervention de l’établissement public foncier local du Pays basque manque également en fait.  
 
10. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 (…) ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (…) Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. / (…) ». Aux termes de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets (…) d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques (…) de réaliser des équipements collectifs (…) ». 
 
11. Lorsque la décision par laquelle une collectivité exerce le droit de préemption dont elle est titulaire a pour objet la constitution de réserves foncières dans une zone d’aménagement différé, les dispositions précitées de l’article L. 210-1 du code de l'urbanisme n'exigent pas que cette décision fasse référence à un projet précis d'action ou d'opération d'aménagement mais permettent qu'il soit seulement fait état des motivations générales de l’acte créant la zone. 
 
12. L’arrêté attaqué, qui vise la délibération du 29 juin 2019 mentionnée au point 3, précise que la préemption envisagée s’inscrit dans les objectifs poursuivis par la zone d’aménagement différé de la zone industrielle de Mouguerre, à savoir la participation au rééquilibrage de l’offre foncière à vocation économique dans le territoire du schéma de cohérence territoriale tout en accompagnant le développement démographique et résidentiel, la rationalisation de la consommation d’espaces et le renouvellement urbain de plusieurs zones d’activités économiques existantes, l’anticipation, l’aménagement et le développement du foncier dans un objectif économique et l’aménagement d’une entrée de ville attractive. Ainsi, l’arrêté attaqué fait état des motivations générales de l’acte créant la zone d’aménagement différé et est ainsi suffisamment motivé.  
 
13. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme : « (…) / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / (…) ».  
 
14. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, le cas échéant prorogé par une demande unique de communication de documents ou une demande de visite du bien, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, le cas échéant prorogé, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé, ou à son mandataire. La réception de la décision par le propriétaire intéressé ou son mandataire dans le délai de deux mois, éventuellement prorogé, à la suite de sa notification, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. 
 
15. Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté attaqué a été transmis aux services de la préfecture des Pyrénées-Atlantiques au titre du contrôle de légalité le 21 décembre 2022 et a été signifié le lendemain par voie d’huissier de justice aux sociétés K+S France et Mouguerre Briscous Immobilier, propriétaires des parcelles en cause, ainsi qu’à leur notaire, soit dans le délai de deux mois à compter du 2 novembre 2022, date de réception par la communauté d’agglomération du Pays basque de la déclaration d’intention d’aliéner. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance par l’arrêté attaqué de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme manque en fait.  
 
16. En dernier lieu, il résulte des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme que la mise en œuvre du droit de préemption dans les zones d’aménagement différé doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre tant aux finalités mentionnées à l’article L. 300-1 du même code qu’à un intérêt général suffisant. Si le montant auquel le titulaire du droit de préemption se propose d’acquérir un bien préempté peut constituer l’un des éléments permettant d’apprécier si la préemption répond à de telles finalités ou à un intérêt général suffisant, le caractère insuffisant ou excessif du prix de ce bien au regard du marché est, par lui-même, sans incidence sur la légalité de la préemption. 
 
17. Les requérants, qui ne contestent pas l’intérêt général qui s’attache à la préemption litigieuse, ne peuvent utilement se prévaloir du caractère insuffisant du prix auquel l’administration souhaite préempter les parcelles en cause, cette circonstance étant sans incidence sur la légalité de l’arrêté attaqué. 
 
18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulation de la requête de M. E... et M. D... doivent être rejetées.  
 
 
 
 
Sur les frais liés à l’instance : 
 
19. En premier lieu, aux termes de l’article R. 761-1 du code de justice administrative : « Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. / L'Etat peut être condamné aux dépens. ». 
 
20. L’établissement public foncier local du Pays basque ne justifie pas avoir exposé des dépens dans la présente instance. Par suite, les conclusions présentées par lui à ce titre ne peuvent qu’être rejetées.   
 
21. En second lieu, aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ». 
 
22. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. E... et M. D... doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de ces derniers une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’établissement public foncier local du Pays basque et non compris dans les dépens.  
 
 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
 
 
Article 1er: La requête de M. E... et de M. D... est rejetée.  
  
Article 2 : M. E... et M. D... verseront à l’établissement public foncier local du Pays basque une somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Les conclusions présentées par l’établissement public foncier local du Pays basque sur le fondement de l’article R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
  
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A... E..., à M. B... D..., à l’établissement public foncier local du Pays basque, à la société K+S France et à la société Mouguerre Briscous Immobilier.  
  
  
Délibéré après l'audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
  
M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
Mme Genty, première conseillère,   
M. Aubry, conseiller.  
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
L. AUBRY 
 
Le président, 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON 
 
La greffière, 
 
 
 
P. SANTERRE 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.  
  
Pour expédition conforme :  
La greffière,