TA64 · CHAMBRE 2 — 28 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, un mémoire en production de pièces et un mémoire, enregistrés le 7 février 2023, le 11 mai 2023 et le 18 mai 2024, la société civile coopérative de construction « SCI des fleurs », représentée par Me Mille, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision par laquelle la commune de Bidart a implicitement refusé de supprimer la servitude administrative de passage sur la parcelle cadastrée section AN n° 167 ayant fait l’objet de l’emplacement réservé n° 48 dans le plan local d’urbanisme de la commune ; 
 
2°) de supprimer l’emplacement réservé n°48 situé sur la parcelle cadastrée section AN n° 167 ; 
 
3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération du Pays basque une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
-  
la servitude d’emplacement réservé n° 48 est dépourvue de base légale dès lors qu’elle fait l’objet d’une représentation dans le document graphique sans être mentionnée dans la partie écrite du règlement, en méconnaissance de l’article R. 151-11 du code de l’urbanisme ; 
-  
le projet de chemin piétonnier reliant la rue Parlementia à la plage de l’Uhabia, qui justifie la création de l’emplacement réservé, ne répond pas aux caractéristiques énoncées par l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme dès lors qu’il fait double emploi avec un chemin déjà existant ; 
- ce même projet, situé en zone naturelle à protéger, aggravera l’érosion de la falaise et sera source de fragilisation de la faune et de la flore en raison des importants travaux d’aménagement qu’il va nécessiter et de la circulation des piétons dans la dune, en méconnaissance de l’article L. 121-6 du code de l’urbanisme. 
 
Par un mémoire en défense et un mémoire en production de pièces, enregistrés le 14 février 2024 et le 11 mars 2024, la communauté d’agglomération du Pays basque, représentée par Me Wattine, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société SCI des fleurs une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la requête est tardive ; 
- la société requérante ne justifie pas d’un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
- les moyens soulevés par la société SCI des fleurs ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Genty, 
- et les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société SCI des fleurs est propriétaire de la parcelle cadastrée section AN n° 167 située dans la commune de Bidart. Le plan local d’urbanisme de cette commune, approuvé par délibération de son conseil municipal du 16 décembre 2011, classe cette parcelle en zone Ner et la grève d’une servitude d’emplacement réservé n° 48 destiné à la création d’un cheminement piétonnier d’une largeur de deux mètres afin de relier la voie publique dite « chemin de Parlementia » aux abords de la plage de l’Uhabia. Par un courrier du 21 novembre 2022, la société SCI des Fleurs a demandé au président de la communauté d’agglomération du Pays basque d’engager une procédure de modification du plan local d’urbanisme de Bidart afin de supprimer cet emplacement réservé. La requête de la société SCI des fleurs doit être regardée comme tendant à l’annulation de la décision par laquelle la communauté d’agglomération du Pays basque a implicitement rejeté sa demande d’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune de Bidart, en tant qu’il prévoit cet emplacement réservé. 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
Saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date à laquelle il statue. 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». Aux termes de l’article L. 151-41 du même code : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; (…) ».  Aux termes de l’article R. 151-11 du même code : « Les règles peuvent être écrites et graphiques. / Lorsqu'une règle fait exclusivement l'objet d'une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément. / Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu'il en soit disposé autrement par une mention expresse ». Aux termes de l’article R. 151-50 du même code : « Dans les zones U, AU, A et N, le ou les documents graphiques font apparaître s'il y a lieu : / 1° Les emplacements réservés aux ouvrages publics délimités en application du 1° de l'article L. 151-41, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires ; (…). 
 
Il résulte de la pièce n°5 portant document graphique du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Bidart que ce dernier délimite notamment les emplacements réservés, au nombre desquels figure celui identifié sous le n° 48, et comporte un tableau listant ces emplacements en précisant, s’agissant du n° 48, que l’opération projetée consiste en la création d’un cheminement piétonnier d’une emprise de deux mètres et que la commune de Bidart en est la collectivité attributaire, et ce, conformément aux dispositions de l’article R. 151-50 du code de l’urbanisme. En outre, la mention d’un emplacement réservé sur un document graphique ne constitue pas une règle. Par suite, la société SCI des fleurs ne peut utilement invoquer la méconnaissance de l’article R. 151-11 du code de l’urbanisme. 
 
En second lieu, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer, notamment, la liste des emplacements réservés pour la création ou l’aménagement des voies et ouvrages publics nécessaires. L’appréciation à laquelle se livrent les auteurs d’un plan local d’urbanisme lorsqu’ils décident de créer ou maintenir des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l’excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ou si elle procède d’un détournement de pouvoir. En outre, l’intention d’une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu’emplacement réservé sans qu’il soit besoin pour la commune de faire état d’un projet précisément défini. Enfin, il n’appartient pas au juge administratif d’apprécier l’opportunité du choix de la localisation d’un emplacement réservé par rapport à d’autres localisations possibles. 
 
D’une part, ainsi qu’il a été dit au point 4, le plan local d’urbanisme de la commune de Bidart institue, au bénéfice de cette collectivité, un emplacement réservé n° 48, localisé avec précision sur le document graphique sur la limite ouest de la parcelle cadastrée section AN n° 167 de la commune, en vue de la création d’un cheminement piétonnier d’une emprise de deux mètres. Aucune disposition législative ou règlementaire n’impose que les documents composant le plan local d’urbanisme comportent un plan topographique ou une analyse de la déclivité du terrain d’assiette des emplacements réservés, ni qu’ils détaillent de manière approfondie les caractéristiques techniques du projet envisagé. Dès lors, contrairement à ce que soutient la société requérante, le règlement répond aux exigences prévues par les dispositions précitées de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, la société requérante ne peut utilement invoquer la circonstance selon laquelle cet emplacement réservé ferait double emploi avec le chemin d’accès à la plage de l’Uhabia existant entre les parcelles cadastrées section AN n° 170 et n°139, dont l’embranchement se situe chemin de Parlementia à moins de 100 mètres de celui prévu pour l’emplacement réservé en litige, cette appréciation relevant au surplus de l’opportunité du choix de la localisation du tracé du chemin. Enfin, le rapport de présentation de la modification n° 4 du plan local d’urbanisme de la commune de Bidart, annexé à la délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays basque du 21 juin 2025 approuvant le projet de modification de ce même document d’urbanisme, accessible tant au juge qu’aux parties sur le site internet de la commune, précise que cet emplacement réservé, qui se situe dans le périmètre du site Natura 2000 du secteur des falaises de Saint-Jean-de-Luz à Biarritz qui a fait l’objet d’un classement en zone Ner, porte sur la création d’un cheminement piétonnier dans des milieux déjà anthropisés dans le cadre du projet de réaménagement du sentier littoral destiné à favoriser une meilleure canalisation des piétons au travers des landes maritimes à fort enjeu.  
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 121-24 du code de l’urbanisme : « Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d'Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu'ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. (…) ». Aux termes de l’article L. 121-26 du même code : « La réalisation de travaux ayant pour objet la conservation ou la protection de ces espaces et milieux peut être admise, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. ». Aux termes de l’article R. 121-5 du même code : « Seuls peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l'article L. 121-24, dans les conditions prévues par cet article, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux : / 1° Lorsqu'ils sont nécessaires à la gestion ou à l'ouverture au public de ces espaces ou milieux, les équipements légers et démontables nécessaires à leur préservation et à leur restauration, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés (…) ». 
 
Il résulte, d’abord, du plan local d’urbanisme que l’emplacement réservé est situé dans la zone classée Ner 2, dans laquelle seules sont admises les occupations et utilisations du sol mentionnées à l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme, au nombre desquelles figurent les chemins piétonniers sur le littoral nécessaires à la gestion ou à l'ouverture au public de ces espaces ou milieux. Ensuite, le rapport d’expertise établi au mois de novembre 2003 par un cabinet d’ingénierie et de conseil relatif à la constructibilité de la parcelle cadastrée section AN n° 67 dans la commune de Bidart en vue de l’édification de deux maisons, dont l’une empiétait sur les zones instables situées en bas de pente, relève que la partie inférieure de la parcelle est affectée par un glissement de terrain continuellement réactivé par l’érosion marine, laquelle se poursuivra tant que le trait de côte ne sera pas stabilisé par un ouvrage de protection, que le projet de construction de maisons ne pourrait être envisagé qu’à la condition de stabiliser préalablement la pente, tant entre la construction et la plage que sous la construction au moyen d’un ouvrage de soutènement, et que si le phénomène de glissement de terrain affecte à cette date une bande d’environ 10 mètres en partie basse, la crête de ce glissement progressera vers le haut de la parcelle en l’absence d’ouvrage de protection. Toutefois, la société SCI des fleurs n’allègue ni n’établit que depuis l’établissement de ce rapport, aucuns travaux de protection de la falaise n’auraient été entrepris dans le secteur de Parlementia de nature à permettre l’aménagement d’un chemin piétonnier, lequel constitue en tout état de cause un aménagement léger qui ne présente ni la même nature, ni les mêmes contraintes techniques que la construction de deux habitations. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la gestion des eaux pluviales sur le chemin de Parlementia, notamment au droit de la parcelle de la société requérante, ou bien la présence actuelle d’une clôture autour de cette dernière feraient obstacle à la réalisation ultérieure du passage piétonnier prévu sur l’emplacement réservé litigieux. Enfin, la création d’un chemin piétonnier n’a ni pour objet ni pour effet d’autoriser une déambulation diffuse des piétons dans la dune en dehors de l’assiette aménagée, alors que l’objectif affiché consiste, ainsi qu’il a été dit au point 6, à y canaliser ces derniers. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la société requérante, il n’est pas établi que la localisation retenue pour l’emprise de l’emplacement réservé n° 48 ne permettrait pas sa réalisation en raison de la déclivité du terrain ou de la nécessité d’engager des travaux d’ampleur spécifiquement dédiés au projet de chemin piétonnier, ni qu’elle contribuerait à fragiliser gravement le site. Par suite, la décision attaquée n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées par la communauté d’agglomération du Pays basque, les conclusions aux fins d’annulation de la requête de la société SCI des fleurs doivent être rejetées.  
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction : 
 
Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d’annulation de la requête de la société SCI des Fleurs, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction de cette même requête doivent, en tout état de cause, être également rejetées. 
 
Sur les frais liés à l’instance : 
 
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ». 
 
En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la société SCI des fleurs doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération du Pays basque et non compris dans les dépens. 
 
 
 
 
D E C I D E: 
 
 
Article 1er : La requête de la société SCI des fleurs est rejetée. 
 
Article 2 : La société SCI des fleurs versera à la communauté d’agglomération du Pays basque une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile coopérative de construction SCI des fleurs et à la communauté d’agglomération du Pays basque. 
 
Copie en sera adressée à la commune de Bidart. 
 
 
Délibéré après l'audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
Mme Genty, première conseillère, 
M. Aubry, conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 avril 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
F. GENTY 
 
Le président, 
 
F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
                                                   P. SANTERRE 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement. 
 
Pour expédition conforme : 
La greffière,